때: 2017년 7월 19일(수) 저녁7~9시 / 곳: 정동 프란치스코 교육회관 421호

참석(가나다순): 김기성 경기녹색당원, 김영준 서울녹색당 공동운영위원장, 김주온 녹색당 공동운영위원장, 김 현 경기녹색당 공동운영위원장, 류홍번 한국YMCA전국연맹 정책기획실장, 이상헌 녹색전환연구소 소장, 이성민 대화문화아카데미 연구원, 이슬범 녹색시민, 이진섭 녹색시민, 조하나 녹색시민

발제: “녹색헌법이 지지하는 정부형태” 이성민 대화문화아카데미 연구원

논평1: 류홍번 한국YMCA전국연맹 정책기획실장

논평2: 김주온 녹색당 공동운영위원장

이성민(발제): 양원제를 채택한 이유에 대해 먼저 설명한다. 녹색헌법이 참고한 다른 개헌안 모두 비슷한 이유를 들어 양원제를 채택하고 있다. 그 이유는 국회의 대표성 강화, 신중한 입법과 입법 과정에서의 타협 촉진, 지방분권의 실현, 통일한국 대비 등이다. 녹색헌법도 이에 동의하며 특히 지방분권을 위해 양원제를 채택했다.

이어서 분권형 대통령제를 채택한 이유이다. 시도지사협의회안은 미국식 4년 중임제, 국회자문위안은 대통령에게 외치를 총리에게 내치를 맡기는 분권형 대통령제, 대화문화안은 총리가 국정전반을 운영하는 약한 대통령-강한 내각 형태의 분권형 대통령제를 채택했다. 녹색헌법안은 대화문화안보다 대통령의 실권을 더 줄였으며, 계엄령 선포와 같은 비상대권을 발동할 때 대통령이 총리를 제어할 수 있는 정도, 법률이나 내각결정이 위헌 소지가 있는지 헌법재판소에 심사를 청구하는 정도의 권한을 주었다.

녹색헌법안의 정부형태는 지방분권을 강화한 안이며, 사안을 정하여 광역자치의회가 국회가 제정한 법률보다 우선 적용하는 법률을 제정할 권한을 주었고, 기초자치의회도 역시 국회 법률보다 일정 영역에서는 우선 적용되는 조례를 제정할 권한을 주었다. 지방마다 다른 정부형태를 시도할 수 있는 자율권을 부여하고, 자치경찰, 자치검찰제도를 운영하는 등 넓은 의미에서 사법분권도 추구하였다.

류홍번(논평1): 광역자치의회에 법률제정권을 부여하는 등 혁신적인 안이다. 그런데 녹색헌법이 정부형태 면에서 추구하는 가치가 좀 더 정리가 되었으면 한다. 분권, 협치, 다양성, 견제와 균형과 같은 가치이다. 그런데 여러 개헌안 중에서 마음에 드는 안을 찾기 어렵다. 예컨대 의원내각제로 가려다보면 국회가 신뢰받고 있는지 의문이 든다. 따라서 헌법을 한번에 바꾸는 방식보다 단계별로 차근차근 진행하는 과정적 의미도 중요하다고 본다.

권력구조에 관한 여러 안이 난립하고 있는데 제왕적 대통령제 문제를 하나씩 정리해보고 그걸 축소하거나 분산하는 방법을 논의하면 더 쉽게 합의점을 찾을 수 있다. 논의를 하다보면 꼭 의원내각제가 아니더라도 국민주권을 실현할 수 있을 것이다. 또한 다당제, 협치구조가 형성되면 단원제도 괜찮다. 더 중요한 것은 정당개혁, 선거법 개정이다. 이런 조건들이 형성되고 난 후에 양원제나 의원내각제로 가는 방식이 적절하다. 그리고 만약 연동형 비례대표제가 도입되지 않아 선거제도가 개선되지 않으면 그때는 양원제를 꼭 채택해야 한다. 왜냐면 총선의 결과와 지방선거 결과가 반대인 경우가 많기 때문에 각 자치의회에서 참의원(상원)을 구성한다면 참의원이 민의원(하원)을 즉, 여당을 견제할 수 있기 때문이다.

김주온(논평2): 탄핵 전에 개헌 논의가 전개될 때 새누리당을 중심으로 의원내각제 요소를 강화하는 논의가 있었다. 분권형 대통령제를 주장하지만 사실상 의회가 기득권 강화하려는 것이었다. 따라서 선거제도 개혁 없는 개헌 논의는 안된다는 입장이었고 지금도 그렇다.

헌법에 어느 정도까지 구체화할 수 있는지 모르겠지만, 녹색헌법안에서 민의원의 1/2 이상을 비례대표로 뽑겠다고 하는데 아예 100%를 비례대표로 뽑자. 왜냐면 양원제 하에서 참의원이 지역을 대표하니까 민의원은 다양한 이익을 대변할 수 있게 하면 균형이 맞기 때문이다. 또, 소선거구제를 없애면 국회의원 후보들이 개발공약을 내세워 당선되고 환경파괴로 이어지는 악순환도 끊을 수 있다. 참고로 지방 의회는 불비례성이 더 심하다. 한 당이 90%를 차지하기도 한다. 따라서 지방의회의 선거제도 개선도 중요하다.

그리고 정부형태를 결정하는 데는 정치공동체가 경험한 역사적 사건이 중요한데 우리도 식민, 독재, 87년 민주화 등과 같은 경험을 거치며 대통령 중심제를 해왔다. 대통령제가 이론적으로 비판받을 점이 많지만 일반 시민들은 어떻게 생각할까. 최순실-박근혜 게이트로 대통령제를 비판했다가 요즘에는 문재인 대통령이 속도 있게 개혁하는 모습을 좋아한다. 양원제를 하거나 내각-대통령이 서로 견제하는 구조로 가면 의사결정이 아무래도 느려지게 될 텐데 한국인들이 압축성장을 경험한만큼 의사결정도 빠르게 하려는 습성이 있다. 이런 점도 고려해야 한다.

김기성: 스위스처럼 직접민주주의 요소를 강화해야 한다. 주민들이 사안에 대해 직접 제안하는 주민참정권이 제도화되어야 한다. 그리고 한 세대 이상 지방분권이 안정적으로 운영되지 않은 한 공간적 권력분립이 실현되기 어렵다는 말에 공감한다. 지역마다 행정부나 입법부의 구성을 스스로 할 수 있게 한 점은 좋으나 지역에 노령화가 심각하기 때문에 세대 문제도 고려해야 하고 지역갈등에 따른 구조적 문제로 충돌이 심각할 수도 있다. 또한 자치의회를 몇몇 이익대표적인 성향을 가진 의원이 장악할까 염려된다. 끝으로 대통령 피선거권을 헌법에 구체적으로, 35세로 규정한 점이 특이하다.

이상헌: 헌법에 연령을 정하여 대통령 피선거권을 제한하기보다 법률에 위임하는 방법이 좋겠다. 1차 토론에서도 말했듯, 녹색헌법안은 최소주의 헌법으로 가자. 그리고, 지방자치를 강화하는 방향은 바람직하지만 지방정부가 파산에 이를 정도로 재정을 낭비하여 환경을 파괴하는 경우도 염두에 두어야 한다. 녹색헌법안에서는 광역자치의회가 제정한 법률이 국회법률보다 우선하는 경우를 정했는데 이 경우에 지역개발도 포함된다. 지역이 생태가치를 훼손할 때 국가수준에서 이를 제어하는 장치를 마련해야 한다.

김 현: 여러 개헌안마다 민의원과 참의원의 숫자와 선출방식이 조금씩 다르다. 이 인원의 근거가 있는가. (적정 의원수가 인구수의 세제곱근이라는 발제자의 답변) 그렇다면 대략 370명 정도가 된다. 사실 선구적으로는 500명 규모로 의원수를 늘려야 하지만 현실적으로 무리가 있다.

이진섭: 개별 조문 수준까지 자세하게 개헌을 논의한다는 점에서 놀랍다. 이런 생각이 든다. 녹색헌법이 만들어지면 최근에 문제가 된 맥도날드 햄버거 패티 문제가 바뀔 수 있는가. 회의적이다. 관련법이 바뀌고 이 법을 잘 실천해야 바뀐다.

개헌이 국회의원 주도로 될 위험이 크다. 따라서 개헌논의에서는 최저임금, 프랜차이즈, 협동조합, 핵발전소 등 민초들이 피부로 느끼는 이슈들을 테이블에 올려서 이런 문제들을 해결하기 위한 방안을 고민하는 과정이 필요하다. 결국 중앙정치와 풀뿌리 민주주의가 유기적 조합되어야 하며 우리의 이슈를 스스로 발굴해서 논의해야 한다. 그리고 정당이 중요하며 녹색헌법이 실현되려면 민의를 제대로 반영할 풀뿌리 정당이 필요하다.

이성민: 정부형태를 고민할 때, 현재의 국회나 지방의회를 떠올리면 미덥지 않아서 권한을 주기 망설여진다. 그런데 90년대에 지방자치를 부활할 때도 이런 걱정을 했었고, 실제로 초기에 문제가 많아 지방자치제도를 폐지하자는 주장도 있었다. 하지만 20여 년이 지난 지금 보면 지방자치 없는 세상을 상상하기 어렵다.

국회든 자치의회든 권한을 주면 책임이 생기고 그러면 더 잘 일할 수 있다. 시민들도 의원 한명 잘 뽑는 일이 더 중요하다고 느끼면 더 신중하게 뽑는다. 물론 이런 선순환이 이룩되는 데에 몇 십년이 걸릴지 모른다. 멀리 보고 믿음을 갖자.