* 아래는 Basic Income News에 실린 오피니언 기사 “The Basic Income Guarantee Experiments of the 1970s: a quick summary of results”(2017년 12월 3일)를 완역한 것이다. 기사 작성자는 칼 와이더키스트(Karl Widerquist)이다. 이 기사는 Creative Commons license CC BY NC SA 라이선스에 따라 출판되었다.

Karl Widerquist (2017). “The Basic Income Guarantee Experiments of the 1970s: a quick summary of results”. Basic Income News. (3 December)

번역: 이건민

1970년대 기본소득보장 실험: 결과에 대한 간단 요약

작성자: Karl Widerquist

아주 많은 국가에서 보편적 기본소득(Universal Basic Income, UBI) 실험들의 시작이 현재 이루어지고 있거나 진지하게 논의되고 있는데, 이는 계속해서 파악하기 어려울 정도로 진행되고 있다. 이것들은 UBI나 또 다른 형태의 기본소득보장(Basic Income Guarantee, BIG)의 최초 실험들은 아니다. 나미비아와 인도는 2000년대 후반과 2010년대 초반에 UBI 실험들을 수행했다. 그리고 1968년과 1980년 사이에, 미국 정부와 캐나다 정부는 음의 소득세(Negative Income Tax, NIT) 실험 다섯을 수행했다. 그것들은 세계 최초의 주요한 사회과학실험들이었다. 영감과 선례를 제공할 뿐만 아니라 현재의 실험들을 위한 적절한 데이터와 중요한 교훈도 주기 때문에, 그것들은 검토할만한 가치가 있다.

나는 70년대 실험들로부터 현재의 실험들을 위한 교훈을 도출하기 위해 하나의 책(잠정적으로는 기본소득 실험: 악마는 통고에 숨어 있다(Basic Income Experiments: The Devil’s in the Caveats)라고 제목 붙여짐)을 쓰고 있다. 이 블로그 글은 1970년대 실험들로부터의 교훈에 대하여 검토하는, 곧 발간될 책의 한 장(chapter)을 간단히 소개한다. 결과적으로 그 장은 “의사전달 실패: 음의 소득세 실험에서 무엇을 배울 수 있는가?(A Failure to Communicate: What (if anything) Can We Learn from the Negative Income Tax Experiments)”와 “음의 소득세 실험에 관한 회고: 사회정책에서 가장 혁신적인 현장연구들을 되돌아보기(A Retrospective on the Negative Income Tax Experiments: Looking Back at the Most Innovative Field Studies in Social Policy)”를 포함한 BIG 실험들에 관한 나의 이전 저작에 크게 의존한다. 다음 주에, 나는 NIT 실험들이 그 당시 매체에서 얼마나 형편없이 이해되었는가를 보여주는 블로그 글을 작성할 것이다.

노동시장효과

불행히도, 70년대 실험에 대한 가장 큰 관심사는 정책이 목표하는 효과들(그것이 저소득층의 복지를 얼마나 향상시키는가)로 향하지 않았고, 그 대신 하나의 잠재적인 부작용(그것이 실험 대상자들의 노동시간에 어떠한 영향을 미치는가)으로 향했다. 그리고 그 이슈는 여기서 가장 많은 논의를 차지한다.

표 1은 NIT 다섯 실험에 관한 기본적인 사실들을 요약한다. 첫 번째의, 뉴저지의 등급별 노동유인 실험(New Jersey Graduated Work Incentive Experiment)(때때로 뉴저지-펜실베이니아 음의 소득세 실험(New Jersey-Pennsylvania Negative Income Tax Experiment) 또는 간단히 뉴저지 실험(New Jersey Experiment)으로 불림)은 1968년과 1972년 사이에 수행되었다. 실험집단은 원래 1,216명이었으나 실험 종료 시에는 (중도탈락으로 인해) 983명으로 줄어들었다. 실험집단 수급자는 3년간 보장소득(guaranteed income)을 받았다.

[표 1] 미국과 캐나다에서의 음의 소득세 실험들의 요약

* G=보장수준

** t=한계세율

출처: Widerquist(2005)로부터 복사됨

역자 주: 잘못된 수치는 역자가 올바른 수치로 교정함

농촌 지역 소득지원 실험(Rural Income Maintenance Experiment, RIME)은 1970년과 1972년 사이 아이오와주와 노스캐롤라이나주의 농촌 지역들에서 수행되었다. 809명으로 시작했으며, 종결시점에는 729명이 남았다.

가장 큰 규모의 NIT 실험은 시애틀/덴버 소득지원 실험(Seattle/Denver Income Maintenance Experiment, SIME/DIME)이었는데, 이 실험은 시애틀과 덴버의 대도시 지역들에서 약 4,800명의 실험집단을 가졌다. 표본은 최소한 한 명의 피부양자를 가지고 있으며, 한부모가족의 경우 11,000달러, 양부모가족의 경우 13,000달러 미만의 소득을 가진 가족들을 포함했다. 그 실험은 1970년에 시작됐으며 원래는 6년 이내로 종결될 것으로 계획되었다. 그 이후에, 연구자들은 일부 소규모 실험 참가자들을 대상으로 20년 동안 실험을 연장하는 승인을 얻었다. 이로 인해 1990년대 초까지 프로젝트가 연장될 것이었으나, 그것은 1980년에 결국 취소되었다. 따라서 일부 참여자들은 그들이 20년 동안 그것을 받을 것으로 믿도록 유도된 기간의 일부분인 약 9년 동안 보장소득을 받았다.

게리 소득지원 실험(Gary Income Maintenance Experiment)은 1971년과 1974년 사이에 수행되었다. 실험 참가자의 대부분은 인디애나주 게리시에 거주하는 흑인 한부모가족들이었다. 실험집단은 3년간 보장소득을 받았다. 표본이 된 가족의 수는 시작시점에서 1,799였는데, 실험 종결시점에는 (대규모 중도탈락률로 인해) 967로 줄어들었다.

캐나다 정부는 미국에서의 대부분의 실험이 서서히 종료되고 있었던 이후인 1975년 매니토바 연간 기본소득 실험(Manitoba Basic Annual Income Experiment, Mincome)에 착수했다. 표본은 매니토바주의 위니펙(Winnipeg)과 도핀(Dauphin) 지역에 있는, 도시 및 농촌 지역의 1,300가족을 포함했다. 데이터 수집이 종료된 1978년까지, 보장소득에 대한 관심은 심각하게 줄어들었으며, 캐나다 정부는 데이터가 분석되기 전에 그 프로젝트를 취소시켰다.

NIT 실험에 대한 학술논문들과 대중매체 기사들은 다른 무엇보다도 NIT의 “노동 노력 반응(work-effort response)”, 즉 실험집단이 통제집단에 비해 얼마나 많이 일했는지에 대한 비교에 초점을 맞추었다. 표 2는 연간 포기된(foregone) 시간과 비율(percentages) 단위로 표현된 통제집단과 실험집단 간 노동시간 차이(“노동 감소(work reduction)”)를 보여주면서, NIT 실험의 노동 노력 반응에 대한 몇몇 연구에서의 발견들을 요약한다. 결과는 세 범주의 노동자들, 즉 남편들, 아내들, 그리고 “여성 한부모들(single female heads, SFH)”로 나누어 보고되었다. 상대적 노동 감소는 남편들의 경우 다섯 실험에 걸쳐서 0.5%부터 9.0%까지 상당히 차이가 났는데, 그것은 실험집단이 통제집단보다 주당 약 0.5~4시간, 연간 20~130시간, 전일제로 표시할 때 연간 1~4주(1 to 4 fulltime weeks per year) 정도 적게 일한다는 것을 의미한다. 세 연구들은 미국의 네 실험으로부터 결과를 평균 냈으며 상대적 노동 감소 효과가 5~7.9% 범위에 있다는 것을 발견했다.[ⅰ]

아내들과 여성 한부모들의 반응은 시간 단위로는 다소 더 컸으며, 비율 단위로는 상당히 더 컸는데, 왜냐하면 그들은 우선 더 짧은 시간 동안 일하는 경향이 있기 때문이다. 아내들은 0~27% 가량 그들의 노동 노력을 줄였으며, 여성 한부모들은 그들의 노동 노력을 15~30% 가량 줄였다. 이러한 비율은 연간 약 0~166시간의 감소에 상응한다. 아내들의 노동시간 반응은 다른 두 집단들보다 훨씬 더 큰 범위를 가졌는데, 그러나 이것은 보통 특히나 작은 반응이 발견되었던 게리와 위니펙의 노동시장 특성들에 기인한 것이었다.

[표2] 노동 감소 효과에 대한 발견들의 요약

** 주당 시간인 “hpw(hours per week의 약자)”로 표시된 곳을 빼고는, 모두 연간 시간을 의미한다.* 음의 부호들은 노동 노력이 감소하는 방향으로 변화했음을 지칭한다.

NJ=뉴저지의 등급별 노동 유인 실험(New Jersey Graduated Work Incentive Experiment)

SIME/DIME=시애틀/덴버 소득지원 실험(Seattle/Denver Income Maintenance Experiment)

Gary=게리 소득지원 실험(Gary Income Maintenance Experiment)

RIME=농촌 지역 소득지원 실험(Rural Income Maintenance Experiment)

Mincome=매니토바 소득지원 실험(Manitoba Income Maintenance Experiment)

SFH=여성 한부모(Single Female “head of household”)

출처: Widerquist(2005)로부터 복사됨

위에서 보고된 모든 또는 대부분의 수치들은 통제집단과 실험집단 간 가공되지 않은(raw) 비교이다. 그것들은 노동시장참가가 어떻게 NIT 또는 UBI에 대한 반응에서의 변화일 것 같은지에 대한 예측이 아니다. 이러한 수치들이 국가 프로그램에서의 반응의 예측으로 취급될 수 없는 많은 이유들이 있다. 실험결과를 그러한 예측과 관련시키는 많은 어려움들이 내가 쓰고 있는 책의 주요 주제이다. 나는 이제 그것들 중 단지 네 가지만을 언급할 것이다.

첫째, 조사 참여자들은 전체 인구 중 단지 작은 부분으로부터 선정되었다. 즉 그들은 잠재적인 급여가 그들의 노동소득에 비해 높기 때문에 소득보장에 대한 반응으로 가장 덜 일할 것 같은 그러한 지점에 위치한, 빈곤선 근처의 소득을 가진 사람들로부터 선정되었다. 따라서 이 집단의 반응은 국가 프로그램에서 전체 노동인구의 반응보다 훨씬 더 클 것 같다. 컴퓨터 모의실험(simulations)을 활용한 한 연구는 국가 프로그램에 대한 반응에서 노동 감소는 게리(Gary) 실험에서의 감소의 단지 약 1/3일 것이라고 추정했다(4.5%가 아니라 1.6%)[ⅱ] 비록 모의실험이 실험 데이터를 우리가 진정으로 알고자 원하는 것과 연결시키는 중요한 방법이라 할지라도, 연구자들이 그것에 더욱 의존할수록 그들의 보고는 그들이 활용하는 실험 데이터에 의해 덜 영향 받게 된다.

둘째, 수치들은 어떠한 수요 반응도 포함하지 않는데, 경제이론 예측들은 더 높은 임금, 그리고 노동 감소 효과에 대한 부분적인 역전(partial reversal)으로 이어질 것이다. 수요 반응을 추정하기 위해 모의실험 기법들을 이용한 한 연구는 그것이 작다는 것을 발견했다.[ⅲ] 또 다른 연구는 다음을 발견했다. “이 프로그램들에 의해 산출된 노동공급 감소는 저숙련노동자의 임금을 인상하는 경향이 있으며, 이것은 이전 효율(transfer efficiency)을 향상시킨다.”[ⅳ] 즉 그것은 공공지출 1달러로부터 수급자들이 얻는 편익을 증가시킨다.

셋째, 수치들은 주당 평균시간으로 보고되었으며, 주된 생계부양자들의 5~7.9%가 노동인구에서 빠져나갔다는 것을 함의하는 것으로 매우 자주 오해되었다. 노동시간의 감소는 노동자들이 매주 그들의 노동시간을 감소시킴으로써 주요하게 초래된 것은 아니었다(왜냐하면 노동자들은 심지어 그들이 그렇게 하는 것을 원한다 할지라도, 극소수를 제외한 대부분의 노동자들은 그렇게 할 수 없기 때문이다). 뿐만 아니라, 보장소득 제안들에 대한 (별 생각 없이) 자동적으로 나온 반응들이 자주 가정하는 바와 같이 조사 기간 동안 노동력에서 단순히 이탈한 노동자들은 설혹 있다 하더라도 거의 없는 것이나 마찬가지였다.[ⅴ] 그 대신에, 그것은 주요하게는 노동자들이 그들이 실업 상태가 되었을 때 그들의 다음 일자리를 찾는 데 더 오랜 시간을 가졌기 때문에 초래되었다.

넷째, 실험집단의 “노동 감소”는 단지 통제집단에 비한 상대적인 감소였을 뿐이다. 비록 이러한 언어가 실험연구에서 표준적이긴 하지만, 그것은 NIT 수급이 노동시간의 주요 결정요인이었다는 것을 함의하지는 않는다. 사실상, 일부 연구에서는, 노동시간은 양 집단 모두에서 증가했으며, 양 집단의 노동시간은 경제의 거시경제 상황에 따라 함께 증가하거나 감소하는 경향을 보였다. 이는 더 많은 또는 더 좋은 일자리가 가용할(available) 때 양 집단은 일자리를 취하지만, 일자리가 덜 가용할 때, 통제집단은 매력적인 일자리를 찾기 더 어려워졌거나 덜 매력적인 일자리를 수용했다는 것을 함의한다.

나는 NIT 실험에 대한 다음 글에서 실험결과에 대해 썼던 대부분의 비전문가들이 그것이 얼마나 작은 지에는 관계없이 어떠한 노동 감소도 극도로 부정적인 부작용이라고 가정했다는 사실을 보여줄 것이다. 하지만 실업 상태에 놓인 노동자들이 가능한 한 빨리 다음 직무를 시작하기 위해 절망적인 위치에 놓이는 것은 분명 바람직하지 않다. 노동자들과 가족들이 그러한 위치에 있는 것은 명백히 나쁘다. 좋은 임금과 더 나은 노동조건들을 경험하는 것이 어려울 뿐만 아니라, 그것은 또한 좋은 임금과 더 나은 노동조건들을 관철시키는 그들의 능력을 감소시킨다. 실업 기간의 증가는 만약 그것이 노동자와 기업 간 더 나은 연결(matches)을 낳는다면 사회적 편익을 가질지 모른다.

노동시장효과 이외의 효과들

노동 노력에 대한 1970년대 실험들의 초점은 나름대로 놀라운 것인데, 왜냐하면 짐작건대 UBI의 핵심목표들은 상대적으로 저소득인 사람들의 빈곤과 안녕(wellbeing)에 미치는 효과들과 관련되기 때문이다. 이 이슈들에 대한 평가는 노동시장효과 이외의 효과들(non-labor-market effects)을 살펴볼 것을 요구한다.

다양한 삶의 질 지표들에 대한 실험결과는 상당하며 고무적이다. 일부 연구는 초등교육에서의 학교출석률, 교사의 평가(teacher rating), 시험성적에서 상당한 긍정적인 영향들을 발견했다. 어떤 연구들은 실험집단에 속한 아동들이 학교에 머무르는 기간이 통제집단에 속한 아동들의 그것보다 유의하게 더 길다는 것을 찾아냈다. 일부는 계속해서 교육을 받는 성인의 수가 증가하였음을 알아냈다. 일부 실험들은 저체중아 출생의 감소, 식품소비의 증가, 영양성분 섭취 증가를 포함한 매우 중요한 삶의 질 지표면에서의 바람직한 영향들을 발견했다. 일부는 심지어 가정 내 학대(domestic abuse)의 감소와 정신질환 발병(psychiatric emergencies)의 감소를 찾아냈다.[ⅶ]

노동시장효과 이외의 효과들에 대한 관심의 많은 부분은 당연한 것으로 여겨지는(presumed) 정책목표들에 초점이 맞추어져 있는 것이 아니라, 또 다른 부작용에 초점이 맞추어져 있었다. 그것은 바로 SIME-DIME에서 실험집단은 통제집단보다 더 높은 이혼율을 기록했다는 논란이 많은 발견이었다. 연구자들은 문헌에서 어떠한 결론적인 해결도 내지 못한 채 양 진영으로 나누어져 서로 격렬하게 주장했다. 이러한 발견은 매니토바(Manitoba) 실험에서는 되풀이되지 않았는데, 그것은 실험집단에서 더 낮은 이혼율을 보였다. SIME-DIME를 조사한 일부 연구에서 발견한 더 높은 이혼율은, 비록 그것에 대해 한쪽 측면의 연구자들이 제시한 유일한 설명이 NIT가 남편에 대한 재정적 종속으로부터 여성을 해방시켰음에 틀림없었다는 것이었음에도 불구하고, 부정적인 영향으로 널리 제시되었다. 오로지 재정적 종속이라는 이유로 한 배우자가 다른 배우자 곁에 머무는 것을 “좋은” 것으로서 이름 붙이는 것은 적어도 의문의 여지가 있다.

총체적 비교?

관련 연구자들은 대부분 실험결과들이 총체적으로 대단히 유망하다고(promising) 생각했다. 통제집단과 실험집단의 비교는 NIT가 빈곤의 물질적 영향을 상당히 줄일 수 있으며, 노동 노력의 상대적 감소는 아마도 부담가능한(affordable) 범위 내에 있었으며 또한 거의 확실히 지속가능한(sustainable) 범위 내에 있었음을 나타냈다.

하지만 이 유형의 실험들은 최종 결산 결과(bottom line)를 산출할 수는 없었다. 이러한 결과들을 검토한 비전문가들은 그들 스스로 다음을 묻고 있음을 발견할지 모른다. 비용은 정확히 무엇이었는가? 빈곤의 물질적 영향은 얼마나 감소되었는가? 비용과 편익의 총체적 비교로부터의 평결(verdict)은 무엇인가?

실험은 이러한 질문들에 관하여 답해 줄 수 없다. 그렇게 하는 것은 실험결과들을 많은 양의 비실험 데이터와 결합하면서, 그리고 그것을 국가 정책의 미시경제 및 거시경제 효과들을 추정하는 컴퓨터 모델에 끼워 넣으면서, 논란이 많은 규범적 이슈들에 대한 입장을 취하는 것을 수반할 것이다. 그러한 노력의 결과들은 그 보고가 보여주기 위해 설계되었을 실험 결과들에 의해서보다는 그러한 규범적 입장들, 비실험 데이터, 그리고 모델링 가정들에 의해 더 잘 추진될 것이다.

실험 보고들이 어떠한 전략을 취하든지 간에, 비전문가들은 결과들의 복잡성과 그들이 미래의 가능한 국가 정책에 대해 지시하고자 하는 것의 한계들을 파악하는 데 어려움을 겪을 것이다. 실험이 얼마나 잘 수행되는지와 상관없이, 결과들은 오해, 오용, 과잉단순화, 그리고 (그럴듯한) 의견제시(spin)에 취약하다. 다음 주 나의 블로그 글은 NIT 실험 결과들이 1970년대 미국에서 보고되었을 때 이것이 얼마나 심하게 일어났는지를 보여줄 것이다.

[ⅰ] G. Burtless, “The Work Response to a Guaranteed Income. A Survey of Experimental Evidence,” in Lessons from the Income Maintenance Experiments, ed. A. H. Munnell (Boston: Federal Reserve Bank of Boston, 1986). M. C. Keeley, Labor Supply and Public Policy: A Critical Review (New York: Academic Press, 1981). P. K. Robins, “A Comparison of the Labor Supply Findings from the Four Negative Income Tax Experiments,” Journal of Human Resources 20, no. 4 (1985).

[ⅱ] R. A. Moffitt, “The Labor Supply Response in the Gary Experiment”, ibid.14 (1979).

[ⅲ] D. H. Greenberg, “Some Labor Market Effects of Labor Supply Responses to Transfer Programs,” Social-Economic Planning Sciences 17, no. 4 (1983).

[ⅳ] J. H. Bishop, “The General Equilibrium Impact of Alternative Antipoverty Strategies 205-223,” Industrial and Labor Relations Review 32, no. 2 (1979).

[ⅴ] Robert Levine et al., “A Retrospective on the Negative Income Tax Experiments: Looking Back at the Most Innovative Field Studies in Social Policy,” in The Ethics and Economics of the Basic Income Guarantee, ed. Karl Widerquist, Michael A. Lewis, and Steven Pressman (Aldershot: Ashgate, 2005).

[ⅵ] Karl Widerquist, “A Failure to Communicate: What (If Anything) Can We Learn from the Negative Income Tax Experiments?,” The Journal of Socio-Economics 34, no. 1 (2005).

[ⅶ] Levine et al., 2005.

[ⅷ] Levine et al., 2005; Widerquist, 2005.

이 기명 논평(Op-Ed)에서 표명된 견해들은 오로지 저자 자신의 의견이며, Basic Income News 또는 BIEN의 견해를 대표하는 것은 아니다. BIEN과 Basic Income News는 어떠한 특정한 정책도 (공개적으로) 지지하지 않지만, Basic Income News는 기명 논평(Op-Ed) 섹션에서의 모든 관점들에 대한 토론을 환영한다.