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‘도넛 도시’ 서울의 가능성 : 현황 분석과 정책 제안 — 발행 PDF 표지

‘도넛 도시’ 서울의 가능성 : 현황 분석과 정책 제안

‘도넛 도시’ 서울의 가능성
: 현황 분석과 정책 제안

발행처	사단법인 녹색전환연구소
발행일	2026년 4월 6일
작성자	배보람 부소장, 고이지선 지역전환팀 팀장, 여미영 연구원, 황정화 연구원, 박은옥 연구원
편집·정리	김병권 소장, 윤원섭 선임연구원
출처 명기	녹색전환연구소(2026), ‘도넛 도시’ 서울의 가능성 : 현황 분석과 정책 제안

도넛 도시 서울의 가능성 : 현황 분석과 정책 제안

– 화려한 도시 넘어 사회적 기초·생태적 회복력 필요 –

요약

서울은 인구감소와 고령화, 불평등 심화, 코로나19 이후 도시정책 전환이라는 복합적 과제를 안고 있다. 성장 위주 정책만으로 시민 삶을 충분히 뒷받침하기 어려운 시점이다. 이 보고서는 영국 경제학자인 케이트 레이워스의 도넛 경제학 모델을 서울에 처음 적용해 사회적 기초와 생태적 한계 양 측면에서 현황을 진단하고 정책 방향을 제안한다. 이번 분석은 글로벌-생태·글로벌-사회 렌즈에 대한 국내 데이터 부족으로 지역-생태, 지역-사회 두 렌즈를 중심으로 구성하였다.

생태적 한계 진단

먼저 서울을 대상으로 지역-생태 렌즈로 분석한 결과, 대부분 항목에서 목표 대비 부족이 확인됐다. 하수처리수 재이용률은 선진 도시 평균(40%) 대비 15%에 그쳤고, 국제수질지수(WQI)는 기준치(80)를 하회하는 70으로 나타났다. 홍수취약지역 저감 목표는 선진 도시 기준(50%) 대비 20%로 크게 낮으며, 1인당 도시숲 면적(21.09㎡/인)은 세계보건기구(WHO) 권고 기준(50㎡/인)의 절반에도 미치지 못한다. 생물다양성 보호구역 비중은 19.8%로 쿤밍-몬트리올 목표(30%)에 미달한다. 에너지 부문에서 태양광 보급량은 2030년 목표(316MW) 대비 현재 40MW에 그쳐 달성이 사실상 불가능한 상황이다. 특히, 2021년 오세훈 시장 취임 이후 서울형 발전차액지원제도와 기후기금 저리융자가 폐지되며 정책 기반 자체가 후퇴했다. 에너지 전환은 더딘 상황에서 2025년 열대야 일수는 서울 46일로 전국 평균(16.4일)의 약 3배에 달해 도심 열섬현상이 심각한 것으로 나타났다.

사회적 기초 진단

서울을 대상으로 한 지역-사회 렌즈에서는 충족과 부족이 혼재하나, 부족 지표가 다수를 차지한다. 서울 시민의 32.6%가 식품 불안정 상태이며, 소득 대비 임대료 비율(RIR)은 37.7%로 경제협력개발기구(OECD) 회원국 평균(21.8%)의 약 1.7배다. 공공임대 비율 자체는 OECD 평균과 유사하나 임차인의 실질 부담은 훨씬 크다. 인구 10만 명당 자살 사망자 수는 24.1명으로 OECD 평균(10.9명)의 두 배를 넘으며, 비정규직 비율은 38.4%로 OECD 평균(11%)보다 약 3.4배 높다. 에너지복지 차원에서는 서울시 기후변화행동계획상 그린리모델링 목표(연 20만 호) 대비 2025년 실적이 3,968호에 불과해 목표와의 괴리가 98%에 이른다. 반면, 기대수명(83.2세)과 고용률(61%)은 OECD 평균을 상회한다. 강남-비강남 아파트 가격 격차는 2025년 기준 22억 1,000만 원까지 확대됐으며, 서울의 공간지니계수(0.376)는 주요 5개 대도시 중 가장 높았다.

결론 및 정책 제안

이번 진단이 드러내는 가장 중요한 함의는, 서울의 위기가 특정 부문의 문제가 아니라 도시 운영 방식 전반의 구조적 문제라는 점이다. 기후대응이 미진한 이유가 기술이나 예산의 절대적 부족 탓이 아닌 것처럼, 주거·소득·정신건강 문제도 개별 정책의 실패가 아니라 성장 지표 중심의 도시 운영 논리가 낳은 결과다. 도넛 모델로 들여다보면 평균값과 총량 지표로는 포착되지 않던 이 구조적 취약성이 비로소 수면 위로 드러난다.

또, 주목할 점은 선언과 실행 사이의 간극이다. 서울시는 탄소중립, 녹색 전환, 사회적 포용 등 다양한 비전을 제시해왔으나, 그린리모델링 집행률 2%, 태양광 보급 목표 달성률 13% 등 자체 수립한 도시계획의 목표 수치에 현저하게 미치지 못하는 것으로 나타났다. 이는 실행 체계가 작동하지 않음을 단적으로 보여준다. 목표는 있었지만 이를 뒷받침할 예산·제도·성과관리 체계가 따라가지 못한 결과다. 다음 도시정책의 과제는 새로운 비전의 발굴이 아니라 기존 목표를 실현할 실행 수단의 재구축에 있다.

동시에 이번 분석은 기후대응과 사회적 안전망이 별개의 과제가 아님을 보여준다. 노후주택 에너지 성능 개선은 온실가스 감축인 동시에 취약계층의 냉난방비 부담 경감이며, 대중교통 요금 인하는 교통 탄소 감축인 동시에 가계 지출 경감이다. 두 과제를 분리해 추진하는 방식으로는 재정 효율성도, 정책 효과도 담보하기 어렵다. 기후정책이 시민의 일상 삶을 실질적으로 개선하는 방향으로 재설계될 때, 비로소 지속가능한 전환의 동력을 확보할 수 있다.

한편, 이번 보고서는 서울의 현 상황을 분석한 것을 토대로 다가오는 제9회 전국동시지방선거에서 강력하게 작동할 4개 분야의 25개 과제를 제안한다. 에너지 분야(8대 과제)에서는 2030 탄소중립 목표와 이행방안을 재수립할 것을 시작으로, 공동주택 공용태양광 확대, 임차인 참여형 ‘누구나 1태양광’ 모델, 학교·폐교 에너지 전환 거점화, 자치구 단위 운영체계 구축 등을 제안한다. 주거 분야(7대 과제)에서는 저층 노후주택 그린리모델링을 사회주택 공급과 연계하는 통합 전환 모델, 서울형 주택 에너지효율등급 제도화, 건축물 성능 정보공개 및 세입자 권리 보장을 제시한다. 이동권 분야(4대 과제)에서는 지하철-자전거 완전 환승체계 구축, 3km 생활권 자전거 네트워크 정비, 기후동행카드 월 4만 원 재설계 등을 담았다. 자원순환 분야(6대 과제)는 전자제품·생활가전·자전거 등 수리가능 품목의 수리권 보장, 지역 수리거점 확대, 공공조달 개편, 기술인력 육성을 결합한 수리·재사용 중심 순환경제 전략 등이 포함됐다.

도넛 도시로서 서울의 다음 과제는 더 크고 화려한 도시가 되는 것이 아니다. 총량을 높이는 방식에서 벗어나 취약한 영역의 균열을 메우고, 접근성·형평성·안정성·회복력을 중심에 두는 방향으로 도시정책 전반을 재편해야 한다.

그 출발점은 ‘탄소는 줄이고(-), 복지는 채운다(+)’는 원칙 아래 기후 대응과 사회적 기초를 하나의 정책 논리로 통합하는 데 있다.

1. 배경

서울시는 이제 명실상부한 글로벌 도시로 평가받고 있다. 인구 규모와 재정 규모뿐 아니라, 도시가 선택하고 실행하는 정책 또한 세계적인 흐름과 기준에 부합해야 할 시점에 이르렀다. 메트로폴리탄 도시로서 서울시는 지금 분명한 전환의 시기를 지나고 있다. 전국적인 흐름과 마찬가지로 인구 감소와 고령화가 동시에 진행되고 있으며, 불평등 문제 역시 더욱 심화되고 있다. 여기에 신종 코로나바이러스 감염증(코로나19) 대유행 이후 도시정책의 방향도 빠르게 변화하고 있다. 이제 성장 위주의 정책만으로 시민들의 삶을 충분히 가꾸고 돌볼 수 없는 상황에 이르렀기 때문이다. 이러한 문제의식 속에서, 6월 지방선거를 앞두고 서울시가 과연 전환의 계기를 만들어낼 수 있을지를 살펴보기 위해 도넛 모델을 적용하여 서울시의 현재 모습을 진단해 보았다.

‘도넛 도시’는 영국 경제학자 케이트 레이워스(Kate Raworth)가 제안했다. 생태적 한계선과 사회적 기초선 사이의 균형을 유지하면서 모두의 번영을 지향하는 도시 모델이다. 도넛 초상화는 이러한 도시의 현재 상태를 시각적으로 보여주는 도구다. 크게 ①글로벌-생태 ②글로벌-사회 ③지역-생태 ④지역-사회 등 네 개의 렌즈로 구성된다. 이를 통해 도시는 한쪽에 치우치지 않고 보다 균형감 있는 시각에서 자신의 모습을 점검할 수 있다. 도넛 초상화는 통계와 지표를 통해서만 작성되는 ‘데이터 초상화’를 바탕으로, 시민들이 실제로 체감하고 경험하며 느끼는 도시의 모습을 함께 그려보는 ‘커뮤니티 초상화’ 방식으로도 발전할 수 있다. 그런 점에서 도넛 모델은 도시를 수치로만 평가하는 틀을 넘어, 시민의 삶과 감각을 함께 담아내는 입체적인 진단 방식이라고 할 수 있다.

이 보고서는 다양한 데이터를 바탕으로 서울시의 현재 모습을 진단한다. 각종 지표를 통해 서울이 갖춘 사회적 기반과 직면한 생태적 한계를 점검하고, 현재 서울이 서 있는 위치를 구체적으로 드러내고자 했다. 이번 분석을 바탕으로 제9회 전국동시지방선거 이후 시민들의 의견과 경험을 더욱 폭넓게 수렴한다면, 숫자와 지표를 넘어 실제로 살아 움직이는 ‘도넛 도시 서울’의 모습을 보다 풍부하게 그려볼 수 있을 것이다. 이번 보고서는 서울의 현재를 진단하는 동시에 앞으로 시민과 함께 어떤 도시를 만들어갈 것인지에 대한 출발점이기도 하다.

따라서 이 보고서에서는 도넛 지표 초상화를 토대로, 서울시가 성장만을 지향하는 도시를 넘어 생태와 복지를 함께 고려하는 도시로 나아가기 위해 필요한 정책 제언을 담았다. 서울에 필요한 정책은 에너지와 환경정책을 복지정책으로 확장하는 수준에 머물러서는 안 된다. 앞으로 서울은 기후위기 대응과 사회적 안전망 강화를 별개의 과제로 접근할 수 없으며, 두 과제를 통합적으로 풀어내는 방향으로 도시정책을 전환해야 한다. 다가오는 지방선거는 그러한 전환의 필요성이 사회적으로 더욱 뚜렷하게 드러나는 계기가 될 것이다. 이제는 ‘탄소는 줄이고(-), 복지는 채우고(+)’라는 방향 아래, 기후정책이 시민의 삶을 실질적으로 개선하는 정책으로 자리잡아야 할 시점이다.

2. 서울시 도넛 지표 초상화

도넛 모델 4가지 렌즈

도시를 분석하기 위해서는 우선 도넛 모델의 네 가지 렌즈가 각각 무엇을 점검하는 틀인지 분명히 이해할 필요가 있다. 이하의 네 가지 렌즈의 기본 개념은 도넛경제행동연구소(Doughnut Economics Action Lab, DEAL)의 자료를 바탕으로 한다.

먼저 지역-사회 렌즈는 해당 도시 주민들의 실제 삶의 경험을 바탕으로, 모든 구성원이 인간다운 삶에 필요한 기본 조건을 충분히 보장받고 있는지를 살펴보는 관점이다. 주거, 이동, 돌봄, 건강, 교육, 참여 등 삶의 필수 요소가 누구에게나 충족되고 있는지, 혹은 일부 집단이 결핍 상태에 놓여 있는지를 점검하는 데 초점을 둔다. 글로벌-사회 렌즈는 지역의 정책과 소비, 문화, 제도가 전 세계 사람들과 공동체에 어떤 사회적 영향을 미치는지를 분석하는 방법이다. 예컨대 도시의 소비는 세계 공급망을 통해 해외 노동자와 연결되며, 지역의 문화적·정치적 태도는 이주민과 난민의 수용 방식, 나아가 국제적 연대의 형성에도 영향을 미친다. 이 렌즈는 도시의 번영이 지역 내부에만 머무르지 않고, 다른 지역 사람들의 삶과 권리까지 존중하고 있는지를 확인하게 한다.

지역-생태 렌즈는 도시가 자연생태계의 회복력과 생태적 기능을 얼마나 보전하고 확장하고 있는지를 평가하는 관점이다. 여기에는 공기 정화, 도시 냉각, 탄소 저장, 물순환, 토양 보호, 생물다양성 보전과 같은 기능이 포함된다. 글로벌·생태 렌즈는 보다 거시적인 차원에서, 도시의 에너지 사용과 자원 수입, 상품 소비, 폐기물 배출이 지구 전체의 생태적 한계에 어떤 부담을 주는지를 살펴본다. 예를 들어, 탄소배출, 물발자국, 토지이용, 자원채굴 등의 항목이 이에 해당한다.

결국 네 가지 렌즈는 도시의 지속가능성을 지역과 세계, 사회와 생태 등 다각도로 진단함으로써, 도시정책이 시민의 삶의 질 향상과 지구적 생태 한계 준수를 동시에 충족하고 있는지를 종합적으로 평가하도록 돕는다.

지표 선정

일반적인 도넛 초상화는 네 가지 렌즈로 구성되지만, 그러나 글로벌-생태, 글로벌-사회에 대한 국내 데이터를 찾는 것이 쉽지 않다. 서울의 도넛 초상화를 시도하는 것은 국내에서 처음인 만큼, 이 보고서는 이번에는 지역-생태와 지역-사회 두 가지 렌즈를 중심으로 구성한 그림을 제시했다. 국제적인 도넛 모델 네트워크 DEAL 역시 각 지역의 특성과 상황에 맞는 초상화를 그릴 수 있도록 유연한 도넛 모델 작성 가이드라인을 제시하고 있어서 국내 상황에 맞게 선택을 하게 되었다.

각 렌즈에서 식량, 주거, 건강, 대기질, 에너지 생산과 같은 ‘분야’로 설명하고, 표와 그림 등에서는 ‘차원’으로 표기하였다.

(1) 지역-생태 렌즈

지역-생태 렌즈는 도시와 주변 환경이 제공하는 생태적 기능과 편익을 체계적으로 검토하기 위한 분석 틀이다. 이 렌즈는 도시를 단순한 개발과 소비의 공간이 아니라, 인간과 자연의 관계를 회복하고 생태계의 건강성과 회복력을 높이는 공간으로 바라본다. 기존 논의에서는 ▲공기 정화 ▲생물다양성 서식지 형성 ▲탄소저장 및 흡수 ▲물순환 조절 ▲에너지 생산 ▲온도 조절 ▲토양 보호 및 형성 등 7개 핵심 요소를 중심으로 생태적 기능을 평가하기 시작했다. 이후 자연이 인간의 건강과 삶의 질 증진에 기여하는 기능이 추가되어 분석 범주가 확장되었다.

다만 이러한 요소를 실제 도시 분석에 적용하는 과정에서는 공식 목표가 없거나, 여러 목표가 동시에 병존하는 경우가 적지 않다. 그에 따라 적절한 지표 역시 복수로 존재하거나 자료 확보가 어려울 수 있다. 이 보고서에서는 이러한 상황에서 대표성이 높은 목표와 지표를 우선 선별하되, 명시적 목표가 없을 때에는 이를 ‘목표 부재’로 명기하는 원칙을 적용하였다.

차원 설정에는 스톡홀름복원력센터(Stockholm Resilience Centre, SRC)의 9개 생태한계선 지표를 참고하였다. 방법론의 경우, DEAL의 여러 방법론 가운데 녹색전환연구소가 2024년 서울시 노원구와 충남 보령시 분석에 적용한 콘월 방식을 기본 틀로 삼고, 결과 시각화와 표기 방식에서는 캘리포니아 방식을 일부 채택하였다. 이를 통해 하나의 차원에서도 도시의 목표를 보다 입체적으로 파악할 수 있도록 복수의 지표(필요 시 2개 이상)를 선정하는 방식을 적용하였다.

물: 하수처리수 재이용률과 국제적 수질 지표를 사용하였다. 생태 렌즈에서 말하는 물은 먹는 물이 아니라 자연 하천 등을 의미한다. 하수처리수 재이용률은 하수처리수를 농업·공업 용수, 조경수, 화장실 용수 등으로 재이용하는 비율을 말한다. 선진 도시의 평균 목표(40%) 대비 서울의 하수처리수 재이용률은 15%로 기준에 미치지 못하는 것으로 나타났다. 또다른 지표로는 국제적 수질 지표를 활용했다. 서울의 수질지표는 70으로 나타나, 국제 수준 80보다 낮게 확인되었다.

홍수: 현재 홍수취약지역 중 안전하게 바꾸고자 하는 지역 비율을 비교하였다. 선진 도시의 목표(50%) 대비 서울의 목표 수준(20%)은 낮게 측정되었다.

탄소격리: 탄소격리에 가장 효과적인 도시숲의 경우 세계보건기구(WHO)의 최소 기준(9㎡/인)이 아닌 이상적 권고 기준(50㎡/인)과 비교하였다. 서울의 1인당 도시숲은 21.09㎡/인으로 이 기준에 크게 못 미친다. 세계 주요 도시가 참여하는 기후대응 국제 네트워크인 C40가 기후변화에 효과적으로 대응하기 위해 제시한 녹지 및 투수성공간은 도시 전체 면적의 30~40%로 이와 서울시 현황을 비교할때 서울시 녹지 및 오픈스페이스는 2025년 38.75%로 목표치(40%) 대비 3.1%부족하였다.

생물다양성: 생물다양성 보존관리영역 면적으로 측정했다. 쿤밍-몬트리올 글로벌 생물다양성 프레임워크의 목표치(30%)¹ 대비 국립공원과 보호구역을 더한 영역의 비중을 비교하였다. 서울의 국립공원, 보호구역을 더한 비중은 19.8%로, 기준에 미치지 못한 상태다.

에너지 생산: 2030년 서울시 태양광 보급량 목표 대비 현재 보급 비율을 보면, 서울시 자체 목표인 316MW(메가와트) 보다 현 보급량이 40MW로 훨씬 미달하는 것이 확인되었다.
이 보고서의 뒷부분에서 최근 서울시의 태양광 보급 추이를 살펴보면, 현재 속도로는 2030년 목표 달성이 어렵다는 것을 확인할 수 있다. 함께 검토한 지표는 전력자립도다. 2030년 서울시 전력자립도 목표 대비 현재 자립 비율로, 목표(23%) 대비 현 자립도는 10.4%로 목표에 크게 못 미친다.

대기질: C40에 제출한 서울시 자체 목표 대비 초미세먼지 농도 달성율을 지표로 활용하였다. 현재 초미세농도는 18㎍/㎥로, 목표치인 13㎍/㎥에 아직 미달한 상태다.

대기온도: WHO 이상적 권고 기준 대비 서울의 1인당 녹지면적을 비교한 결과, 국제적 기준(50㎡/인) 대비 현재 서울시 1인당 녹지면적은 22.7㎡로 기준의 절반에 못 미치는 수준이다. 기상청 자료에 의하면, 열대야 일수를 비교한 결과 2025년 기준 서울은 46일로, 전국 평균 16.4일에 비해 압도적으로 많은 것으로 나타났다.

폐기물: 최근 서울시의 폐기물 처리 문제가 전국적인 이슈로 대두되고 있다. 2026년부터 수도권 직매립 금지 정책이 본격 시행되면서 처리 방식과 지역을 둘러싼 논의가 핵심 이슈로 떠오른 탓이다. 1인당 생활폐기물 발생량으로 타 도시와 비교한 결과 서울은 1인당 하루에 1.1kg을 발생시켜, 전국 평균 1.3kg 보다 낮은 수준이다. 그러나 서울의 1인당 소각처리용량은 0.308kg로 전국 평균 0.382kg보다 부족하다. 이는 하루 소각용량을 인구로 나눈 값으로, 서울에서 발생한 폐기물을 소각 처리할 수 있는 시설용량이 다른 지역보다 적은 수준임을 확인하였다.

[표 1] 서울시 지역-생태 렌즈

* ‘과잉’은 생태적 한계를 초과하거나 목표에 미달한 경우를 의미

차원	부문	지표	결과*	지표 설명
생태	재생가능한 깨끗한 물	하수처리수 재이용률	과잉	하수처리수를 농업, 공업 용수 및 조경수, 화장실 용수 등으로 재이용하는 비율을 말함. 서울은 선진 도시의 평균 목표(40%)보다 62.5%에 해당하는 15%에 불과함.
	재생가능한 깨끗한 물	WQI(국제수질평가지수)	과잉	국제적 수질 지표를 살펴봄. 기준은 80이나 서울의 수질지표는 70으로, 기준 대비 서울은 12.5% 부족함.
	홍수 및 유출	홍수취약지역 저감률	과잉	선진 도시는 홍수취약지역의 50% 개선을 목표로 함. 그러나 서울은 약 20% 개선 목표로 함. 선진 도시 대비 60% 부족한 목표임.
	탄소격리	1인당 도시숲 면적	과잉	서울의 1인당 도시숲 면적은 21.09㎡/인, (2023년 기준)으로, WHO의 이상적 권고 기준 면적인 50㎡/인에 비해 57.8% 부족함.
	탄소격리	녹지공간비율	과잉	해외 주요 도시(C40)의 목표는 전체 면적의 40%를 녹지공간으로 만들 계획이나, 현재 서울은 38.8% 임. 기준 대비 서울은 3.1% 부족한 상태임.
	생물다양성 지원	생물다양성 보존 관리 영역	과잉	국제 기준(쿤밍몬트리올생물다양성협약)은 전체 도시 면적의 30%를 보호구역으로 설정하는 것이나, 서울의 보호구역은 19.8%에 그침. 기준 대비 서울은 34% 부족함.
	에너지 생산	태양광 보급량(MW)	과잉	2030년 서울의 태양광 보급량 목표는 316MW임. 그러나 2025년 누적 보급량은 40MW에 그침. 목표와 비교해 87.3% 미달.
	에너지 생산	전력자립도	과잉	2030년 서울의 전력자립도 목표는 23% 이며 현재 자립도는 10.4%임. 기준 대비 서울은 54.8% 부족한 상태.
	대기질	초미세먼지 농도	과잉	C40에 제출한 서울시 자체 목표는 13㎍/㎥로 2025년 기준 18㎍/㎥임. 38.5% 미달함.
	대기온도 조절	녹지 면적	과잉	서울의 1인당 녹지면적은 22.7m2/인으로 WHO 이상적 권고 기준인 50m2/인보다 54.6% 부족함.
	대기온도 조절	열대야 일수	과잉	2025년 열대야 일수를 살펴봄. 서울은 46일의 일수를 기록해 전국(16.4일) 대비 186% 많은 열대야 일수를 보임.
	폐기물 현황	인구 대비 하루 소각용량	과잉	하루 소각용량을 인구로 나누어서 지역에서 발생한 폐기물을 소각 처리하는 데 적절한 시설용량을 갖추고 있는지 여부를 비교함. 전국 평균이 0.382kg/인 인데 비해 서울은 이보다 19.3%가 부족한 0.308kg/인 의 용량 보유.
	폐기물 현황	1인당 생활폐기물 발생량	충분	1인당 서울의 생활폐기물 발생량을 살펴봄. 전국 평균은 1.3kg/인이며 서울 시민은 1.1kg/인임. 전국 평균보다 15.4% 적게 쓰레기를 배출하는 것으로 나타남.

이 중에서 주요한 생태적 지표인 에너지를 중심으로 서울의 현황을 더 자세히 살펴보고자 한다.

■ 에너지 생산

● 에너지 생산 정책 공백 및 후퇴

태양광 보급 위축의 주된 원인은 입지 여건보다 정책 기반의 후퇴에서 찾는 것이 타당하다.
서울형 발전차액지원제도(FIT)와 기후변화기금 저리융자는 2021년 오세훈 시장 취임 이후 사실상 운용이 중단되었으며, 2022년 예산 일몰과 함께 공식 폐지되었다. 미니태양광 보급사업 역시 일부 자치구를 제외하면 중단된 상태이다. 현재 서울시의 주택 태양광 지원은 건물일체형 태양광(BIPV) 중심으로 유지되고 있으나, 2025년 예산 규모가 약 3억 원에 그쳐 도시 전반의 보급을 견인하기에는 턱없이 부족하다. 소규모 발전사업자, 일반 가구, 협동조합, 자치구 등 다양한 주체가 참여할 수 있었던 보조금·가격지원·저리금융 체계가 사실상 무너진 결과다.

[그림 1] 서울·대구·부산·인천 연도별 신규 태양광 시설용량(단위: KW)

같은 기간 경기도는 사정이 달랐다. ‘경기 RE100’ 전략 아래 주택 태양광 도비 지원 확대, 분할납부제 도입, 베란다형 미니태양광 보급, 산업단지 내 태양광 설치 허용 확대, 저리융자 및 특별보증, 기후 플랫폼 구축 등 다층적 정책 수단을 병행하며 공공기관·산업단지·도민·농촌 부문을 아우르는 통합 시책으로 태양광을 확대해 왔다. 서울과 경기도의 차이는 가용 부지의 규모 문제가 아니다. 다양한 주체가 참여할 수 있는 가격지원·금융·보급 인프라를 경기도는 갖추고 있고, 서울은 그렇지 못하다는 데 있다.

[그림 2] 서울·대구·부산·인천 연도별 신규 태양광 발전소 개수(단위: 개)

Convention on Biological Diversity (CBD), Kunming–Montreal Global Biodiversity Framework, adopted December 19, 2022, https://www.cbd.int/gbf/

↩ 본문

(2) 지역-사회 렌즈

지역·사회 렌즈는 도시 주민들의 삶의 조건을 중심으로, 인간다운 생활을 위해 필요한 기본 요소가 모두에게 고르게 보장되고 있는지를 평가하는 관점이다. 주거, 이동, 돌봄, 건강, 교육, 참여 등 핵심 영역에서 충족 수준을 살펴보고, 특정 집단이 배제되거나 결핍 상태에 놓여 있는지를 점검하는 데 초점을 둔다.

지역-생태 렌즈와 마찬가지로 항목 구성 과정에서는 공식 목표가 부재하거나 복수의 목표가 병존하는 경우가 있다. 이에 따라 적합한 지표 역시 복수로 존재하거나 확보가 어려울 수 있다. 이러한 경우에는 대표성이 가장 높은 목표와 지표를 선별하되, 명시적 목표가 없을 경우 이를 ‘목표 부재’로 명기하는 것을 원칙으로 한다.

사회 분야의 지표 설정에서는 유엔 지속가능발전목표(SDGs) 자료를 참고했다.

식량: 이 지표에서는 먹거리 안정수준을 들여다 보았다. 서울시 먹거리통계(2024) 중 먹거리 안정수준 평가에서 양적 혹은 질적 하나라도 부족하거나 양과 질 모두 부족한 경우의 비율로, 서울시민 중 32.6%가 ‘부족’한 상태로 나타났다.

물: 서울의 먹는 물 수질은 국제 가이드라인 기준과 동일하게 나타나 충분하다고 평가했다. 물공급의 효율성을 보여주는 대표적 지표인 상수도 누수율을 함께 살펴보았는데 선진도시(5%) 대비 서울(9%)은 44%만큼 누수율이 높다.

주거: 서울뿐 아니라, 세계적으로 가장 큰 사회적 문제가 되는 분야가 주거이다. 이에 저렴한 임대주택비율을 통해 공공의 노력을 들여다보고자 했다. 경제협력개발기구(OECD) 회원국의 사회주택, 즉 시장가격보다 저렴하게 공급되는 임대주택 비율을 서울의 공공임대주택과 사회주택을 합산한 비율과 비교했다. OECD(7.1%) 대비 서울(7.2%)로 양적 수준에서는 유사했다. 그러나 임차인의 주거비 부담을 의미하는 소득 대비 임대료 비율(RIR)을 보면 서울은 37.7%로 OECD 평균(21.8%)의 170%를 넘는 높은 수준으로 나타났다.

건강: OECD 평균 기대수명보다 적은 기대수명을 가진 서울의 인구의 비율을 살펴보니, 서울의 모든 인구가 기준(81.1세)보다 높은 수준의 기대수명으로 나타났다. 한편, 선진국으로 갈수록 건강 분야에서 정신건강이 사회적 이슈로 제기되는 경향이 있다. OECD 평균 대비 인구 10만명당 자살사망인구 수의 비율을 살펴본 결과, 기준(10.9명)보다 125.2%나 많은 인구(24.1명)가 자살로 사망하는 것으로 나타났다.

다양성: 서울시 같은 메트로폴리탄에서 다양성은 더욱 중요한 정치적 이슈가 될 수밖에 없다. 서울시 위원회 성별 비율을 살펴본 결과, 서울시 양성평등 조례에서 각종 위원회에서 특정 성별이 위촉직 위원의 60%를 초과하지 않도록 하고 있다. 그 결과, 서울시의 여성의원 비중(43%)은 기준(40%) 대비 7.5% 높은 것으로 나타났다. 서울시가 자체적으로 목표로 둔 수치보다는 높은 것으로 확인하였다. 그러나 장애인 고용률을 살펴보니, 15세 이상 경제활동 인구 중 고용률을 비장애인 비중과 장애인의 취업 비중을 비교한 결과로는 비장애인(63.8%) 대비 장애인 취업률(32.8%)은 48.6%p가 낮은 것으로 나타났다.

주민 자치: 선거 투표율이 높은 것으로 알려진 북유럽의 최근 지방선거 투표율(70%) 대비 한국의 지방선거 투표율(53.2%)을 비교하였다. 기준 대비 24%p 낮은 것으로 나타났다. 주민자치의 또다른 지표로는 서울시의 전체 예산에서 참여예산제 비율을 확인하였다. 참여예산제 시행 선진 국가(4%) 대비 서울의 참여예산제 비율은 0.5% 로 아주 일부분인 것으로 나타났다.

사회적 형평성: 사회적 양극화 문제를 보여주기 위해 소득과 지역을 주제로 살펴봤다. 소득 불평등은 가처분소득의 상위 80% 소득 대비 하위 20% 소득을 전국 평균 대비 서울을 점검했다. 이 숫자가 높을수록 불평등함을 의미한다. 서울(10.2)은 기준(9.8)과 비슷한 불평등 정도를 보였다. 지역 차이로는 주택가격에 의한 주거지 분리 현상 정도를 나타내는 공간지니계수를 살펴봤다. 이 자료에 따르면 서울은 0.376로 나타나 다른 대도시에 비해 높은 값을 보였다. 이 값은 1에 가까울수록 불평등함을 뜻한다.

안전: 행정안전부가 발표하는 지역안전지수 등급(1~5등급) 중 화재 분야를 1등급=100, 5등급=0 방식으로 환산한 값을 지표화했다. 서울은 화재 등급 4등급에 해당해 75%만큼 취약한 것으로 볼 수 있다. 서울시 안전 분야에서 점점 잦아지는 싱크홀 문제를 보여주기 위해 서울 전체 동 중 싱크홀 안전지도 4~5등급에 해당하는 동의 비율을 확인하였다. 전체 426개동 중 48.8%인 208개 동이 싱크홀 위험에서 취약한 것으로 나타났다.

문화: 연간 한 번 이상 직접 문화예술을 관람한 사람의 비율을 문화예술 참여율로 정의하였다. 서울 시민의 참여율은 70.3%로 나타났으며, 영국 런던은 90%로 확인되었다.
문화예술 인프라는 도시의 공공도서관 1관당 인구수로 지표화했다. 서울(4만 4,018명)과 런던(2만 7,524명)을 비교한 결과, 서울은 59.9%만큼 1관당 인구수가 많은 것으로 나타났다.

이동성: 전체 이동 통행량 중 자전거를 이용한 통행이 차지하는 비율인 자전거 수단분담률을 살펴보았다. 이는 2%에 그쳐 매우 저조한 상황임을 드러냈다. 또, 도보 10분 이내에 버스정류장이나 지하철역에 도달할 수 있는 환경을 비교한 결과, 서울은 60% 달성된 것으로 나타났다.

지역사회: 국가데이터처의 2025년 사회조사 내용 중 ‘우리 사회를 믿을 수 있다고 응답한 기준’을 사회 신뢰도로 표현하였다. 전국 평균 대비 서울 수치를 비교한 것이다. 조사 결과, 전국 평균 54.6% 대비 서울은 55.7%로 나타났다. 또, 같은 조사에서 각각의 사회단체에 소속되어 가끔 또는 적극적으로 활동한 사람의 비율을 비교한 결과, 서울은 69.9%로, 전국 평균 78.8% 보다 낮게 나타났다.

연결: 개인과 사회와의 연결 정도를 확인하고자 했다. 2025년 사회조사 결과, ‘몸이 아파 집안일을 부탁할 경우에 도움을 받을 수 있는 사람이 있다’고 답변한 사람의 전국 평균 대비 서울 수치를 비교하였다. 서울은 72.5%로 전국 평균(75.1%)보다 소폭 낮게 나타나, 네트워크가 부족한 것을 알 수 있었다.

에너지복지: 서울시가 자체 수립한 기후변화행동계획(2022~2026)에 따르면, 노후건물 100만호 에너지효율화 추진을 목표로 제시하고 있다. 이 계획대로라면 매년 20만호씩 그린리모델링이 추진되어야 하는 목표이다. 허나, 2025년 그린리모델링 사업(에너지플러스, BRP 등)은 목표(20만 호) 대비 집행(3,968호)로 98% 나 미달한 상태다.

교육: 평생학습 참여율은 ‘만 25세~79세 성인 중 최근 1년간 정규 교육 과정을 제외한 직업 능력 향상, 인문 교양, 문화예술 등 교육 프로그램에 참여한 비율’로 보았다. 전국 평균(33.1%) 대비 서울(33.7%)은 1.8% 많이 평생학습에 참여하고 있었다.

소득: 상대적 빈곤율 즉 중위소득의 50% 이하에 해당하는 가구수 비율을 지표로 삼았다. OECD 평균과 서울 평균을 비교한 결과, 서울은 14.5%로 나타났다. OECD 평균 11.4%에 대비하여 소득이 부족한 인구가 기준 대비 27.2% 많은 것으로 확인되었다.

일자리: OECD 평균 대비 서울의 고용률 (만 15세 이상 인구 중 특정 시점에 취업해 있는 인구의 비율)을 비교할때 서울 고용률은 61%로, OECD평균 59.8% 보다 높게 나타났다. 그런데 비정규직 비율을 OECD 평균과 비교하면 서울 38.4%로 OECD 11% 대비 239.8%나 초과했다. 서울의 일자리 안정성은 매우 낮다는 것을 알 수 있다. 서울의 비정규직 비율이 심각하게 높은 것을 알 수 있다.

<표 2> 서울시 지역-사회 렌즈

* ‘부족’은 사회적 기초가 채워지지 않은 상태를 의미

차원	부문	지표	결과	지표 설명
사회	식량	먹거리 안정 수준	부족	서울시 먹거리통계(2024) 중 먹거리 안정수준 평가를 살펴봄. 양적 혹은 질적 하나라도 부족하거나 양과 질 모두 부족한 경우의 비율로, 서울 시민 중 32.6%가 부족한 상태임.
	물	수질	충분	서울의 먹는 물 수질을 국제 가이드라인 기준 비교함. 기준을 모두 100% 충족함.
	물	상수도 누수율	부족	물 공급의 효율성을 보여주는 대표적 지표인 상수도 누수율을 평가함. 서울(9%)은 선진 도시(5%) 대비 누수율이 높은 것으로 나타남.
	주거	저렴한 임대주택 비율	충분	전체 주택 중 저렴한 임대주택비율을 살펴봄. OECD 사회주택 평균 비율은 7.1%이며 서울의 임대주택은 전체 주택 중 7.2%로 1.4% 더 많이 제공함.
	주거	소득대비 임대료 비중(RIR)	부족	임차인의 소득대비 임대료 비중(RIR)을 OECD 회원국와 비교함. OECD 평균은 21.8%인데 비해 서울은 37.7%임. 이는 서울시민의 집값 부담이 OECD 회원국과 비교해 72.9% 높은 상태임을 의미.
	건강	기대수명	충분	OECD 평균 기대수명보다 적은 기대수명을 가진 서울의 인구의 비율을 살펴봄. 서울의 기대수명은 83.2세임. 모든 서울시민이 OECD 평균 수명(81.1세)보다 높은 수준의 기대수명을 가짐.
	건강	정신건강	부족	10만 명당 자살 사망 인구 수를 살펴봄. OECD 평균은 10.7명이나 서울은 24.1명으로 기준 대비 125.2%나 많은 인구가 자살로 사망하고 있음.
	다양성	서울시 위원회 성별 비율	충분	서울시 양성평등 조례에서 각종 위원회에서 특정 성별이 위촉직 위원의 60%를 초과하지 않도록 하고 있음. 서울시의 여성의원 비중은 43%로 기준인 40% 대비 7.5% 높음.
	다양성	장애인 취업 비율	부족	15세 이상 경제활동 인구 중 장애인 고용률을 살펴봄. 비장애인 취업률은 63.8%이지만 장애인 취업률은 32.8%로, 기준 대비 48.6% 부족함.
	주민자치	지방선거 투표율	부족	최근 북유럽의 지방선거 투표율은 70% 이며 한국의 지방선거 투표율은 53.2%임. 기준 대비 한국은 24% 부족한 상태임.
	주민자치	참여예산제 비율	부족	전체 예산에서 참여예산제의 차지 비율을 살펴봄. 참여예산제 시행 선진국가 4% 대비 서울의 참여예산제 비율 0.5%은 87.5% 부족한 상태.
	사회적 형평성	소득 불평등	부족	가처분소득의 상위 80% 소득 대비 하위 20% 소득 비율을 살펴봄. 이는 높을수록 불평등함을 의미함. 전국 평균은 9.8이며 서울은 10.2임. 서울은 전국 대비 4% 더 불평등함.
	사회적 형평성	지역 불평등	부족	주택가격에 의한 주거지 분리 현상 정도를 나타내는 공간지니계수를 살펴봄. 이는 0에서 1까지로, 1에 가까울수록 불평등함을 의미함. 서울은 0.38으로 이를 환산하면 62% 만큼 불평등한 정도임.
	안전	지역안전지수 등급	부족	행정안전부 지역안전지수 등급(1~5등급) 중 화재 분야를 살펴봄. 서울은 화재등급 4등급을 받음. 이를 1등급 100, 5등급 0으로 환산해 75% 부족하다고 봄.
	안전	싱크홀 등급	부족	서울 전체 동 중 싱크홀 안전지도 4-5등급에 해당하는 동의 비율로, 전체 426개동 중 208개 동인 48.8%가 싱크홀 위험에서 취약함.
	문화	문화예술 참여율	부족	1번 이상 직접 문화예술을 관람한 사람의 비율을 살펴봄. 글로벌 문화도시 영국 런던은 90%이며 서울은 70.3%임. 서울은 런던 대비 21.9% 부족함.
	문화	문화예술 인프라	부족	도시의 공공도서관 1관당 인구수를 살펴봄. 글로벌 문화도시 런던은 1관당 2만7,524명의 인프라를 갖췄으나 서울은 1관당 4만 4,018명을 수용하고 있음. 서울이 런던보다 59.9% 부족함.
	이동성	자전거 수단분담률	부족	전체 이동 통행량 중 자전거를 이용한 통행이 차지하는 비율을 살펴봄. 자전거의 수단분담률은 약 2%으로 98% 부족함.
	이동성	대중교통 10분 접근성	부족	도보 10분 이내에 버스정류장이나 지하철역에 도달할 수 있는 환경의 비율을 살펴봄. 60%가 기준을 달성하여 40%만큼 접근성이 부족함.
	지역사회	사회신뢰도	충분	국가데이터처의 2025년 사회신뢰도 조사에서 ‘우리 사회를 믿을 수 있다고 응답한 비율’을 살펴봄. 전국 평균은 54.6%이며 서울은 55.7%로 응답함. 기준 대비 서울은 2% 더 높은 신뢰도를 보임.
	지역사회	사회단체에 소속해 활동하는 비율	부족	‘각각의 사회단체에 소속되어 가끔 또는 적극적으로 활동한 사람’의 비율을 살펴봄. 전국 평균은 78.8%이며 서울은 69.9%로 응답함. 기준 대비 서울은 11.3% 만큼 지역사회 활동이 부족.
	연결	도움받을 수 있는 사람이 있는 비율	부족	‘몸이 아파 집안일을 부탁할 경우에 도움을 받을 수 있는 사람이 있다’의 비율을 살펴봄. 전국 평균은 75.1%이며 서울은 72.5%의 응답을 보임. 기준 대비 서울은 도움받을 수 있는 네트워크가 3.5% 부족한 상태임.
	에너지복지	서울시 BRP사업 및 새빛주택 사업 집행률	부족	2025년도 기준 해당사업(BRP 사업, 새빛주택 사업)의 목표 대비 사업집행률은 살펴봄. 집행률 74.2%로 25.8%가 목표 미달임.
	에너지복지	기후변화행동계획 목표대비 집행률	부족	서울시 기후변화행동계획(2020년)에 따른 2025년까지 30년 이상 노후주택 중 그린리모델링 수(민간,에너지 플러스, BRP 사업). 목표(20만 호) 대비 집행(3,968호)은 2%에 그침. 98%가 미달임.
	교육	평생학습 참여율	충분	‘만 25세~79세 성인 중 최근 1년간 정규 교육 과정을 제외한 직업 능력 향상, 인문 교양, 문화예술 등 교육 프로그램에 참여한 비율’을 살펴봄. 전국 평균은 33.1%이며 서울은 33.7%의 참여율을 보임. 기준 대비 서울은 1.8% 더 많이 참여함.
	소득	빈곤율	부족	중위소득의 50% 이하인 인구의 비율을 살펴봄. OECD 평균은 11.4% 이나 서울은 14.5%임. 기준 대비 서울은 27.2%만큼 더 많은 인구가 최저수준소득 이하 소득을 받고 있음.
	일자리	고용률	충분	만 15세 이상 인구 중 특정 시점에 취업해 있는 인구의 비율을 살펴봄. 2024년 OECD 평균은 59.8%이며 서울의 고용률은 61%임. 기준 대비 서울은 2% 더 높은 고용률을 보임
	일자리	비정규직 비율	부족	서울 비정규직 비율은 38.4%임. OECD 회원국인 평균인 11.3% 대비 239.8% 높음.

이 중에서 주요한 사회적 지표인 주거, 이동성, 소득과 일자리 등을 중심으로 서울의 현황을 더 자세히 살펴보고자 한다.

① 주거 현황

서울은 인구 감소에도 불구하고 가구 수와 1~2인 가구 비중이 계속 증가하고 있다. 이 가운데 공공임대 공급은 충분히 확대되지 못하고, 사회주택은 아직 소규모에 머물러 있으며, 노후주택과 비아파트 주거의 비중도 높은 상태로 정리할 수 있다. 즉, 서울의 주거 문제는 가구 구조 변화, 공공임대 부족, 사회주택의 제한적 규모, 노후주택 누적이 중첩되어 있다.

● 가구 구조 변화와 주택 수급 불균형

서울의 주거 문제는 인구 증가보다 가구 구조 변화에서 더 뚜렷하게 나타난다. 서울의 가구 수는 2015년 약 378만 가구에서 2024년 약 416만 가구로 증가한 반면, 주민등록인구는 2015년 1,029만명에서 2024년 959만 명으로 감소하였다². 같은기간 주택보급율은 96%에서 94%로 2%p 하락했다³. 1인 가구 비중은 29.5%에서 39.95%로 늘었으며, 이 중 65세 이상 1인 가구 비중도 16.7%에서 21.4%로 증가했다⁴. 이는 서울의 주거 문제가 단순한 인구 규모보다도, 소형 가구 증가에 비해 안정적인 주택 공급이 충분히 따라가지 못하는 구조와 더 밀접하게 관련되어 있음을 보여준다.

● 아파트 중심 공급과 비아파트 주거의 지속

서울의 주택 재고는 아파트 중심으로 구성되어 있으나, 다세대·연립·다가구 등 비아파트 주택도 여전히 큰 비중을 차지한다. 2024년 기준 주택 재고의 유형별 비중은 아파트 60%, 다세대 및 연립 30%, 단독주택(단독&다가구) 9%다.⁵ 이는 서울의 주거 현실이 아파트 시장만으로 설명되지 않으며, 1~2인 가구 증가와 맞물려 비아파트 주거의 질과 안정성이 중요한 주거 의제로 남아 있음을 보여준다.

● 공공임대주택 공급의 한계

서울의 공공임대 공급은 일정 규모를 유지하고 있으나, 늘어나는 가구 수와 변화하는 주거 수요에 비해 충분하다고 보기 어렵다. 2025년 말 서울주택도시개발공사 관리 대상 임대주택은 27만 5,442세대이며, 2026년 말에는 28만 5,700세대로 늘어날 예정이다. 유형별 구성에서 재개발임대 7만 2,417세대, 국민임대 3만 2,744세대, 장기전세 2만 5,821세대, 다가구 2만 5,599세대 순으로 높은 비중을 차지한다. 반면, 별도 항목으로 제시된 공공임대는 1만 7,432세대에 머물러 있고 2026년에도 이 수치에 큰 변화가 없다⁶. 결국 서울의 공공임대는 다양한 유형으로 운영되고 있지만, 소형 가구 확대와 주거불안 심화에 대응하기에는 여전히 제한적이다.

● 사회주택의 제한적 규모

사회주택은 공공임대의 공백을 보완하는 성격을 갖지만, 현재 서울에서 차지하는 규모는 매우 작다. 서울의 사회주택은 총 4,618세대로, 특화형임대 3,289세대, 토지임대부 912세대, 리모델링 307세대, 공공소유형 74세대, 도시재생형 36세대로 구성되어 있다⁷. 이 수치는 사회주택이 서울 주거문제 전반을 감당할 수 있는 정도의 양적 기반을 갖추고 있지 못하고 있으며, 공공성과 장기 안정성을 지향하는 대안적 임대주택으로 충분히 자리잡지 못했음을 보여준다.

② 서울 그린리모델링 현황

● 노후 건축물 누적과 주택 성능 저하

서울의 그린리모델링 필요성은 무엇보다 노후 건축물 비중이 매우 높다는 데 있다. 2020년 기준 서울 전체 건축물 중 30년 이상 건축물이 45.6%, 40년 이상 건축물이 27.2%, 50년 이상 건축물이 15.3%를 차지한다⁸. 또한 2040년에는 서울의 노후주택 물량이 전체의 50% 수준에 이를 것으로 전망되며, 재건축 대상 아파트는 146만 호로 공동주택의 89%가 정비 대상이 될 것으로 예상한다. 이는 서울의 주거 문제가 단순한 공급 정책만으로 해결되기 어렵고, 기존 건축물의 성능 저하와 노후 주거지의 누적이라는 문제와 맞닿아 있음을 보여준다.

● 건물 부문 중심 탄소배출 구조

서울에서 그린리모델링은 주거 개선사업이기도 하지만, 건물 부문의 핵심적인 탄소 감축 과제이기도 하다. 서울은 전체 온실가스 배출에서 건물 부문 비중이 70%에 육박하며, 현재의 배출 추세가 유지될 경우 2030년에는 건물 부문 배출량 비중이 86%에 달할 것으로 전망된다. 그러나 그동안 건물 부문 감축정책이 건물 온실가스 총량제나 신축건물 제로에너지빌딩(ZEB) 중심으로 구성되어 왔고, 기축 건물의 에너지 효율 개선을 위한 사업은 충분하지 않았다. 서울의 건물 부문의 기후대응에서 핵심 과제는 새 건물보다 기존 건물의 성능 개선에 있는 것이다.

● 중소형·저층 건물 중심의 개선 필요

서울의 그린리모델링은 대규모 단지보다 오히려 중소형 건물과 저층 주거지에서 더 중요한 과제로 부각된다. 2024년 기준, 서울 전체 건물 연면적에서 500㎡ 미만 중소형 건물의 비중은 70.9%에 달한다.⁹ 따라서 성동구 위험거처 실태조사와 같은 방식을 바탕으로 20년 이상 저층 주거 지역의 위험거처 실태를 조사하고, 핵심 노후 주거지역을 식별할 필요가 있다. 이는 서울의 그린리모델링이 일부 대규모 재건축 단지의 문제가 아니라, 도시 곳곳의 노후 저층주거지와 소규모 건축물에 대한 광범위한 정책 과제이기 때문이다.

● 공공임대주택의 노후화

서울의 공공주택 역시 그린리모델링이 시급한 영역이다. 2026년 2월 기준 SH 임대주택 20만 8,243세대의 구성을 보면, 10년 미만은 28.12%, 10~19년은 30.65%, 20~29년은 24.86%, 30~39년은 16.32%로 나타난다. 즉 SH 임대주택의 41.18%가 20년 이상 경과했고, 이 가운데 상당수는 에너지 성능 개선과 설비 교체가 필요한 상태다. 이는 서울의 그린리모델링이 민간 노후주택뿐 아니라 공공임대의 성능개선 문제와도 밀접하게 연결되어 있음을 보여준다.

<표 3> 서울시 사업 계획 대비 성과 (단위: 가구)

구분	세부 구분	24년 실적¹⁰	25년 실적¹¹	26년 계획
공공건물 그린리모델링	기후 취약계층 이용시설 BRP	51	35	60
공공건물 그린리모델링	서울소재 공공건물 BRP	267	35	280
민간건물 에너지효율화사업	BRP 융자지원_주택	2,371	934	1,470
	BRP 융자지원_건물	2,371	9	30
	BRP 보조금지원 주택수	613	664	500
기존건물 ZEB 전환	안심집수리사업 친환경주택 전환	1,028		600
	희망의 집수리	1,033		1,000
	새빛주택지원	3,831	541	1,000
	새빛주택지원_한국에너지재단추진사업	3,831		4,350
	노후주택 저비용 고효율 상호 간편시공	2,776	1,500	2,500
합계		11,970	3,683	11,790

● 그린리모델링 체계 부족

서울의 그린리모델링은 관련 사업 자체는 이미 다양하게 운영되고 있지만, 아직 이를 하나의 통합된 체계로 보기는 아직 어렵다. 위험거처 실태조사, 서울형 주택 에너지효율등급 체계화, 건축물 성능 정보공개, 선도지구 지정, 녹색건축기금 조성, 자치구별 지원센터 설치 등 여러 과제가 병렬적으로 제시되어 있어 건축물 정보 관리, 성능 공개, 표준화된 에너지효율 기준, 지역 전달체계, 안정적 금융수단이 하나의 수단으로 일원화되지 못한 상태다.
여기에 재정·금융 기반의 취약한 점도 두드러진다. 에너지절약전문기업(ESCO) 방식은 도입 20년이 넘었음에도 자금조달 수단이 제한적이고 정책융자금은 2013년 약 3,097억 원에서 2020년 413억 원으로 오히려 감소했다. 제로에너지주택 역시 시장 자율만으로는 확산이 어려워 보조금, 저리융자, 세제혜택 등 공적 개입이 필요한 구조다.
실제 사업 성과도 사업별 편차가 커서 건물에너지효율화(BRP) 융자지원 주택과 새빛주택지원은 특정 연도에는 목표를 크게 초과했지만 다음 해 실적이 급감하는 등 실적이 불안정한 반면, 안심집수리사업이나 희망의 집수리처럼 비교적 안정적인 사업도 존재한다. 서울의 그린리모델링은 개별 사업은 계속 진행되고 있지만, 이를 지속적이고 예측 가능한 체계로 묶어낼 행정·재정 기반은 아직 충분히 갖춰지지 않은 상태라고 볼 수 있다.

③ 이동성 현황

● 자전거 이용 증가, 수단분담률 낮아

서울은 공공자전거 이용이 꾸준히 증가하고 있음에도, 자전거가 도시 이동의 핵심 수단으로 자리 잡았다고 보기는 어렵다. 서울의 자전거 수단분담률은 2022년 기준 1.5%에 머물러 있다. 대중교통 체계가 비교적 우수한 도시임에도 승용차와 시내버스의 주행속도가 모두 낮을 정도로 도심 혼잡이 심하다는 것을 감안하면, 자전거 수요 자체가 없는 것이 아니라, 아직 전체 이동체계 안에서 충분한 비중을 갖지 못하고 있음을 보여준다.

● 계획 대비 생활권 이동 인프라·실행·예산 부족

서울시는 ‘자전거 이용활성화 계획’과 ‘탄소중립기본계획’에 자전거 정책을 포함하고 있다. 서울시 자전거 이용활성화 5개년 계획(2022~2026)에서 서울시는 자전거 수단분담률을 1.5%에서 3%로 높이고, 도로 대비 자전거도로 비율을 15.8%에서 18%로 확대하며, 총 194.2km의 자전거도로를 확충하겠다는 목표를 제시하고 있다. 그러나 실제 제1차 서울특별시 탄소중립·녹색성장 기본계획에 반영된 자전거 전용도로 구축 물량은 156.36km에 크게 미치지 못하며, 무엇보다 주거지와 지하철역, 지역 상가를 촘촘히 연결하는 생활권 네트워크가 미흡해, 따릉이 대여소는 있어도 자전거도로가 없는 곳이 많다. 여기에 자치구별 실행력의 차이도 상당하다. 2024년 기준 일부 자치구는 자전거 활성화 계획을 장기간 갱신하지 않았고, 신설 구간 계획을 가진 자치구가 있더라도 실제 예산 반영으로 이어지지 못한 경우가 많았다.

● 여러 제약 속 따릉이 생활권 이동 수단

서울의 자전거 기반이 전반적으로 취약하기는 하지만, 일부 지역에서는 공공자전거가 실제 생활형 이동수단으로 기능한다. 강서구 따릉이 이용률은 2018년 25개 자치구 중 10위권이었으나, 마곡지구 입주가 본격화된 2020년 이후 1위가 올라섰으며, 다른 지역과의 격차도 뚜렷하게 나타난다¹². 이는 자전거 이용이 도시 구조와 긴밀하게 연결되어 있다는 것을 보여준다. 마곡지구 따릉이 이용의 약 91.5%는 1~3km 에서 이용되는데, 대여의 약 75%가 지하철역 인근 대여소에서 이뤄진다. 이용 시간 역시 오전 7~9시와 오후 6~8시 출퇴근 시간대에 집중되어 있고, 특히 마곡나루역과 마곡역 주변 대여소에 이용이 집중된다. 이렇게 자전거 사용이 활성화될 수 있었던 데는 마곡지구가 평지가 많고, 업무·상업·주거 기능이 집적된 계획 지역이라는 특성이 크게 작용했다. 이처럼 직주근접과 대중교통 거점, 평탄한 지형, 생활권 내 목적지 밀집이 결합할 때 자전거가 실질적인 생활 교통수단으로 작동할 수 있다는 점에서 서울시 자전거 정책에 시사점을 던진다.

④ 공간 불평등

● 주거 양극화 심화, 도시 내 공간 분리 구조 형성

서울시는 사회적형평성을 주거, 복지, 일자리, 교육 측면에서 검토하고 있다. 그중 주거 비용으로 인한 양극화가 특히 심각하다. 2024 서울복지실태조사에 따르면 서울의 가구소득 대비 주택가격 비율(PIR)은 11.4배로¹³ 전국 평균이 6.3배인데 비해 월등히 높다¹⁴. 1년 소득 대비 주거임대료 배수(RIR)는 37.7%로 서울의 임차가구는 한달 소득의 약 40%를 주거비로 지출한다는 의미다. 전국평균 RIR은 15.8%로 낮은 수준은 아니지만, 서울의 부담은 그보다 훨씬 크다¹⁵.

경제정의실천연합의 2025년 서울 아파트 시세분석 결과에 따르면, 서울 30평형 아파트 평균 시세는 5억 8,000만 원(2017년)에서 12억 6,000만 원(2022년)으로, 그리고 12억 8,000만 원(2025년)에 이른다. 강남3구와 그외 지역의 격차는 더욱 뚜렷하다. 30평형 기준 시세 격차는 7억 7,000만 원(2017년)에서 15억 5,000만 원(2022년)으로 벌어졌으며, 2025년에는 강남3구가 평균 32억 3,000만 원인데 반해 그를 제외한 지역은 10억 2,000만 원에 그쳐, 격차가 22억 1,000만 원에 달했다¹⁶.

[그림 3] 강남-비강남 아파트 30평형 시세 연도별 비교(단위: 억 원)

이러한 주거 불평등은 공간적으로 같은 도시의 시민들을 분리시킨다는 점에서 불평등을 구조적으로도 심화시킨다. 2020년 국토연구원 연구에 따르면, 서울, 부산, 대구, 인천, 대전 등 전국 5개 대도시 모두 주택 가격에 의한 주거지 분리가 심각한 수준이다. 공간지니계수는 군집성을 지니계수로, 군집성을 모란스 I(Moran’s I)로 측정한 뒤, 이를 통합해 각 도시의 도시의 주택 가격에 의한 주거지 분리 수준을 나타낸 것이다¹⁷. 공간지니계수는 지니계수와 마찬가지로 0부터 1까지의 수치로 표현되며 1에 가까울수록 불평등함을 의미한다. 2021년 기준 각 도시의 공간지니계수는 서울이 0.38, 부산이 0.32, 대구가 0.30, 인천이 0.34, 대전이 0.33으로 나타난다(소수 둘째자리 반올림). 5개 도시 모두 주택가격에 의한 주거지 분리가 존재하며 서울은 그중에서도 가장 심각한 수준에 근접해 있다. 특히 서울의 공간지니계수는 0.314(2011년), 0.300(2016년)에서 0.376(2021년)으로 뚜렷하게 반등하였다.¹⁸ 2011~2016년에 비해 2016~2021년 사이의 주택가격에 의한 공간 분리가 심화된 것으로, 이는 저가주택의 군집지역이 늘어나는데 따른 현상으로 보인다.

이러한 공간적 분리는 주로 재개발, 재건축으로 인한 신축 아파트 단지 형성에 따른 영향이 크다. 신축 대규모 단지가 들어서면, 교육, 문화, 운동시설이나 공원 등 생활편의시설의 입점이 유도되는 경우가 많고, 이는 다시 해당 지역의 주택가격 상승을 불러와 지역적 계층 분리를 촉진한다. 저가주택 지역은 교통, 생활시설 등이 낙후하거나 치안이 불안한 편이다. 결과적으로 공간적 분리는 같은 도시에 살면서도 전혀 다른 삶의 질을 경험하는 구조를 만든다.

이를 완화하기 위해 도시계획적 측면에서 재개발 재건축 단지의 지정에 신중할 필요가 있으며 단순히 개발과 ‘부동산 공시가격’이라는 숫자가 아닌 그곳에 거주하는 시민의 삶의 만족도에 어떤 영향을 미치는지 함께 판단해야 한다. 한편 신규 교통 인프라는 대규모 단지 조성시 재배치 되는 경우가 흔한데, 이를 저가주택지와 고가주택지의 계층 분절을 완화하는 도구로 적극 활용할 수도 있다. 보편적 이동권을 보장하면서 공간적 분리를 완화하는 방향으로 대중교통 노선 배치를 검토할 필요가 있다.

서울시열린데이터광장, 서울시 등록인구 통계

↩ 본문
e-나라지표, 주택보급율

↩ 본문
서울시열린데이터광장, 서울시 1인가구(연령별) 통계

↩ 본문
서울시열린데이터광장, 서울시 주택종류별 주택

↩ 본문
서울주택도시개발공사, 임대주택관리현황

↩ 본문
한국사회주택협회 http://www.socialhousing.kr/dash2025

↩ 본문
서울특별시(2024), 서울시 제1차 탄소중립녹색성장 기본계획

↩ 본문
서울 열린데이터광장, 서울시 건축물 통계(2025), 2024년도 건축물 현황 통계 https://data.seoul.go.kr/dataList/10804/S/2/datasetView.do 검색일 2026.03.30

↩ 본문
서울시 탄소중립 녹색성장기본계획 1차 이행점검 평가서

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서울시 2026년 회계연도 기후예산서상 감축 사업에 해당하는 예산 항목에서 2025년도 사업 실적을 바탕으로 작성하였다. 2025년도 탄소중립 녹색성장 기본계획의 이행점검 평가가 완료되지 않아, 실제 사업 현황과는 차이가 있을 수 있다.

↩ 본문
서울 열린데이터광장 https://data.seoul.go.kr/

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윤민석 외(2025), “2024년 서울복지실태조사”, 서울연구원 https://www.si.re.kr/bbs/view.do?key=2024100039&pstSn=2509020007

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https://www.index.go.kr/unity/potal/indicator/IndexInfo.do?idxCd=F0188

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https://www.index.go.kr/unify/idx-info.do?idxCd=8093

↩ 본문
경제정의실천연합, “정권별 서울 아파트 시세 분석 발표 기자회견(2003.2~2025.5)” https://ccej.or.kr/posts/mbtqMDZ

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국토연구원에 따르면 균등성은 ‘서로 다른 집단이 도시 내 세부지역에 얼마나 고르게 분포하는지’를 살펴보며 군집성은 ‘서로 다른 집단이 도시 내 세부지역에 공간적으로 얼마나 인접 또는 군집하는지’를 측정한다.

↩ 본문
이윤상 외(2022), “주택가격의 공간적 분포와 주택가격에 의한 주거지 분리 현상에 관한 연구: 5개 대도시를 중심으로”, 국토연구원 https://kremap.krihs.re.kr/menu6/ReportView?bID=8598&pID=61&Kind=83

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(3) 과잉 및 부족 기준

도넛 모델의 핵심은 사회적 기초와 생태적 한계라는 두 개의 경계 사이에서 균형을 유지하는 것이다. 이를 벗어나면 ‘과잉’ 또는 ‘부족’이 된다. 도넛 모델에서 과잉은 생태적 한계를 초과한 상태를 의미하며, 부족은 사회적 기초가 충족되지 못하는 상태를 뜻한다.

따라서 과잉과 부족의 기준을 설정하는 일은 도넛 초상화를 구성하는 과정에서 가장 어려운 부분 가운데 하나이다. 각 지표의 임계치는 지역의 특성과 데이터의 가용성, 정책 목표에 따라 달라질 수 있기 때문이다.

이 보고서에서는 각 지표별 과잉과 부족의 기준을 설정하기 위해 ①서울시의 2030년 목표 설정 여부 ②전국 평균과 비교 ③해외 도시와의 비교를 종합적으로 검토하였다. 이는 과잉과 부족의 판단이 하나의 절대적 기준으로 고정되기보다는, 해당 도시가 처한 시기적·지리적 조건 속에서 상대적으로 해석될 필요가 있기 때문이다.

[그림 4] 지역-사회 렌즈에서 각 요소의 목표와 지표, 임계값을 설정하는 방법(DEAL, 2022)

(4) 결과

서울 도넛 초상화는 서울이 시민의 기본적인 삶을 얼마나 보장하고 있는지, 동시에 도시가 생태적 한계를 얼마나 넘어서고 있는지를 한눈에 보여주는 종합적 진단 도구이다.

사회적 기초 영역을 보면 물, 주거, 건강, 다양성, 주민자치, 사회적 형평성, 이동성, 에너지복지 등 여러 지표에서 충족 수준의 편차가 크게 나타난다. 이는 서울이 외형적 성장과 별개로 시민의 일상에 필요한 기본 조건을 고르게 보장하지 못하고 있다는 것을 나타낸다. 무엇보다 주거, 소득, 안전, 연결, 에너지복지와 같은 생활밀착형 조건은 도시의 지속가능성을 판단하는 핵심 지표로서 더 적극적인 정책 개입이 필요하다. 이제 서울의 과제는 계속된 도시 성장으로부터 벗어나, 시민 모두가 사회적 기초를 안정적으로 누릴 수 있도록 도시 구조 재편에 있다.

생태적 한계 영역에서는 재생가능한 깨끗한 물, 홍수 및 유출, 대기질, 대기온도 조절, 에너지 생산, 폐기물 현황 등에서 상당한 부담과 취약성이 확인된다. 이는 서울의 환경문제가 개별 부문의 문제가 아니라 물순환, 녹지, 에너지, 폐기물 체계가 서로 연결된 구조적 문제임을 보여준다. 태양광 보급과 전력자립, 녹지와 홍수취약지역 저감과 같은 지표는 기후위기 대응 역량을 높이기 위한 핵심 과제로서 정책 우선순위 설정에 유용한 근거가 될 수 있다. 재생에너지 정책의 후퇴와 폭염 대응 정책의 부재는 이번 지표 분석을 통해 보다 분명하게 확인되었다.

분야별로 구체적으로 보면 다음과 같다. 생태적 한계면에서 가장 지표가 나쁘게 나온 것은 열대야 일수와 태양광 보급량이다. 열대야 일수는 2025년 기준으로 전국 평균 연간 16.4일인데 반해 서울은 46일에 달해, 전국 평균의 약 3배 수준이다. 전국 평균과 비교하면 186%나 많은 수치다. 2025년은 전국적으로 폭염이 집중된 해였는데, 열섬의 경우 폭염과 같은 기후변화에 더해 지역 인구 밀도, 고층건물 밀집도 등에 영향을 받게 된다. 서울의 경우 콘크리트 건물, 아스팔트 포장, 자동차 배기가스가 열섬현상을 가속화한 것으로 볼 수 있다. 따라서 도심 열섬현상 완화를 위해서는 녹지 확충뿐 아니라 도시계획 차원에서 고층건물 신규 건립 규제, 아스팔트 포장재 기준 강화, 특정 기온 이상인 경우 또는 특정 구역에서의 배기가스 배출 차량 운행 제한 등 보다 적극적인 조치도 검토할 수 있다.

태양광 보급량은 앞서 살펴본 바와 같이 최근 4년 사이 서울시 에너지 정책의 후퇴를 극명하게 보여준다. 서울시가 탄소중립기본계획에서 자체적으로 설정한 2030년 태양광 보급 목표는 316MW로, 2024년 기준 현재 보급량인 40MW의 약 8배에 해당한다. 목표를 달성하려면 매년 약 55MW씩 설치되어야 하지만, 최근 5년간 연간 신규 설치량이 가장 많았던 2022년에도 5MW를 겨우 넘은 수준에 그쳤다. 현재 속도로는 목표 달성이 사실상 불가능하다.

한편, 생태적 한계 부문에서 긍정적 평가를 받은 항목은 폐기물 부문의 1인당 생활폐기물 발생량이다. 서울은 1인당 하루 평균 1.1kg을 발생시켜 전국 평균인 1.3kg보다 낮은 수치를 나타냈다. 다만 이 수치는 해당 지역에서 발생하는 폐기물 총량을 주민등록인구로 나눈 값으로, 가정생활 폐기물뿐 아니라 사업장 폐기물까지 포함된다. 예컨대 제주는 관광 분야에서 발생하는 폐기물이 많아 전국에서 가장 높은 1인당 2.1kg/일을 기록한다. 이처럼 현재 통계 수치만으로는 서울의 생활폐기물 발생량이 실질적으로 적다고 단정하기 어렵다. 이에 이 보고서에서는 소각 처리 시설 용량을 함께 비교함으로써 한 지역 내 폐기물 발생 원천 감량과 처리 원칙이 실제로 지켜지고 있는지를 살펴보았다.

사회적 기초 부문에서는 건강 분야의 기대수명이 충분한 것으로 나타났다. 서울의 기대수명은 83.2세로 OECD 회원국 평균(81.1세)을 상회한다. 그러나 같은 건강 분야에서도 정신건강 지표인 인구 10만 명당 자살 사망자 수는 24.1명으로 OECD 평균(10.9명)보다 125% 이상 높게 나타났다. 이는 하나의 분야에서도 복수의 지표를 통해 해석을 보완할 필요가 있음을 보여주는 사례다. 한국은 OECD 38개 회원국 중 자살률 최상위이며, 서울도 그러한 맥락에서 자살률이 높은수준임을 알 수 있다. 서울시는 이를 인식하고 ‘시민 마음건강지원’을 주요 업무 중 하나로 삼고 있으나 자살률은 여전히 높다. 특히 자살률이 전 연령대에 걸쳐 고르게 분포하고 있다는 점에서 생애주기별 맞춤형 대응이 필요하다.

지표상 가장 부진한 항목은 일자리의 비정규직 비율이다. 계약 당시 종료 시점을 정하는 방식을 비정규직으로 볼 때 서울은 38.4%로 OECD 회원국 평균인 11.3%보다 239.8% 높게 나타났다. 국내 전국 평균인 38.2%와 비교해도 소폭 상회하는 수준이다. 고용률 자체는 전국 평균보다 높으나, 임금 근로자 내 비정규직 비율이 높다는 점에서 일자리의 질과 고용 안정성은 여전히 취약하다. 그린리모델링 집행률은 더욱 심각하다. 서울시 기후변화행동계획(2022~2026)은 노후건물 100만 호 에너지효율화를 목표로 제시하고 있으며, 이를 달성하려면 매년 20만 호씩 그린리모델링이 추진되어야 한다. 그러나 서울시 자료를 확인한 결과 2025년 그린리모델링 사업(에너지플러스, BRP 등) 실적은 3,968호에 불과해 목표 대비 98% 미달한 것으로 나타났다. 계획 기간이 2026년까지인 점을 감안하면 목표 달성은 사실상 불가능하다.

결국 서울은 사회적 기초를 확대하는 정책과 생태적 부담을 줄이는 정책을 별도로 추진할 것이 아니라, 주거·교통·에너지·녹지 정책을 통합적으로 전환해야 한다. ‘모두를 위한 안전하고 정의로운 공간’이라는 목표 아래 사회와 생태를 함께 바꾸는 통합 전략이 필요하다.

3. 결론

서울은 교육, 소득, 서비스, 디지털 연결 등 여러 지표에서 다른 지자체보다 상대적으로 양호한 수준을 보이며, 외형적으로는 글로벌 도시의 조건을 상당 부분 갖춘 도시로 평가받는다. 그러나 도넛 경제학의 관점에서 서울을 다시 들여다보면, 평균값과 총량 지표만으로는 포착되지 않는 취약성이 사회적 기초와 생태적 한계 양 측면에서 동시에 드러난다.

겉으로는 풍요롭고 안정된 도시처럼 보이지만, 실제로는 삶의 질과 회복력의 기반이 곳곳에서 약화되고 있다. 사회적 기초 측면에서 서울은 전반적으로 일정 수준을 확보하고 있으나, 세부적으로는 질적 취약성이 누적되고 있다. 주거에서는 공급량 자체보다 적정하고 안정적인 주거의 질이 문제이며, 사회주택과 공공임대 역시 양적 확대만으로는 충분하지 않다. 식량의 질적 부족을 경험한다고 응답한 시민이 약 30%에 달하는 현실은, 공급 총량 중심의 지표가 놓치는 일상의 결핍을 보여준다.

고용 역시 고용률 수치보다 고용의 질, 비정규·불안정 노동, 그리고 이와 맞물린 정신건강과 삶의 만족도 문제를 함께 봐야 한다. 다양성 지표 또한 형식적 수치 충족에 그쳐서는 안 되며, 장애인과 사회적 소수자가 도시의 공간·서비스·기회에 실질적으로 동등하게 접근할 수 있는지를 기준으로 재평가되어야 한다. 서울의 사회안전망은 전체적으로 작동하고 있으나, 세부 영역에서는 보이지 않는 균열이 조용히 쌓이고 있다.

생태적 한계 측면에서는 서울의 취약성이 더욱 두드러진다. 열대야와 폭염 등 기후변화에 따른 이상기후 위험이 빠르게 증가하고 있으나, 재생에너지 확대와 같은 구조적 대응은 그 속도를 따라가지 못하고 있다. 서울은 숲과 녹지의 총량을 강조해왔지만, 시민이 일상에서 실제로 접근 가능한 녹지의 질과 면적은 WHO 권고 기준에도 미치지 못한다. 상수도 보급률이 높아도 노후 관망으로 인한 누수는 여전하고, 폐기물 문제는 서울의 높은 소비 구조와 외부 의존성을 단적으로 드러낸다.

서울은 에너지·식량·자원 모두를 외부에 의존하는 구조 속에서, 기후재난과 자원위기 상황에서 스스로를 방어하고 유지할 생태적 회복력이 점차 낮아지고 있는 도시다. 지속가능성을 선도하는 도시가 아니라, 내부 회복력이 점점 저하되고 외부 의존도가 심화되어 가는 도시에 가깝다.

이제는 비전 선포나 목표 제시에 그쳐서는 안 된다. 서울시는 탄소중립, 녹색 전환, 사회적 포용 등 다양한 비전을 제시해왔으나, 이를 실현하기 위한 구체적 실행 수단, 예산, 성과관리 체계는 충분히 뒤따르지 못했다. 선언은 있었지만 실행계획은 약했고, 목표는 있었지만 이를 뒷받침할 제도적 수단은 부족했다. 그 결과 서울은 높은 목표를 내걸면서도 실제 변화의 속도는 더디었다.

이제 점점 대규모 랜드마크 개발이나 첨단기술 중심의 과시적 공약들은 점차 힘을 잃고 있으며, 그 대신 생활환경·안전·주거·돌봄·건강과 같이 시민의 일상에서 직접 체감되는 의제들이 전면으로 부상하고 있다. 이미 충분히 성장한 도시일수록 이제는 내부의 회복력과 생활 기반을 재정비해야 하는 단계에 접어들었다는 신호다.

이번 보고서를 통해 서울의 다음 과제는 양적 팽창이나 외형적 경쟁력 강화가 아니라, 사회적 기초의 질을 높이고 생태적 회복력을 복원하는 방향으로의 전환임을 확인할 수 있었다. 앞으로의 서울 정책은 평균을 높이는 데 그치지 않고 취약한 영역의 균열을 메우는 방식으로 설계되어야 하며, 총량 확대보다 접근성·형평성·안정성·회복력을 중심에 두어야 한다. 도넛 도시로서 서울의 핵심 과제는 더 크고 화려한 도시가 되는 것이 아니라, 시민의 삶을 지탱하는 사회적 기반과 기후위기에 대응할 생태적 기반을 다시 단단히 세우는 데 있다.

4. ‘도넛 도시’ 서울을 위한 정책 제안

서울을 도넛 도시로 만들기 위해 현황을 살펴보았다. 회복력을 갖추면서 지속가능성을 갖춘 도시, 사회 안전망이 탄탄하게 구축된 도시를 만들기 위한 정책을 다음과 같이 정리하였다.

이번 보고서에서는 특히, 기후위기 대응을 하면서도 삶의 기본 조건을 충족시키기 위해서는 서울시의 에너지, 주거, 이동권, 자원순환 등에 집중해서 살펴볼 것을 제안한다. 연구소는 보고서에서 4개 분야 25개 과제를 제안한다.

[에너지] 8대 과제

정책 1: 시민의 생활과 만나는 에너지 전환
“탄소는 줄이고 민생이 웃는 지역 에너지 전환 모델”

제안 배경

탄소중립 전환은 대규모 발전 중심의 공급 정책을 넘어 시민 생활권 내 분산형 재생에너지 보급으로 확장되어야 함. 생활권 태양광·에너지저장장치(ESS) 등은 시민 체감형 온실가스 감축 수단이자 에너지복지 수단임.

현행 보급은 농촌·대규모 부지 중심으로 이뤄져 도시의 지붕·옥상 등 에너지 전환 잠재력이 풍부한 곳들이 충분히 활용되지 못하고 있음.

에너지 전환에서 보조금 의존 및 집주인 중심 지원 구조는 재정 부담을 오히려 증대시키고, 임차인·공동주택 거주자의 참여를 제약하여 보급 확산의 한계로 작용함.

재생에너지 설비 설치 이후 ▲유지 보수 ▲안전 관리 ▲주민 소통을 담당할 운영체계가 부족하여 사업의 지속가능성과 시민 체감도가 모두 낮음.

전기요금 상승과 기후위기(폭염·한파)의 심화로 에너지 취약계층 부담이 확대되고 있어, 생활권 태양광 보급은 복지·일자리·지역경제 연계 수단이 될 잠재력이 있음.

도시 생활권 중심의 분산형 재생에너지 보급 확대, 임차인 포괄형 참여모델 구축, 유지관리·운영체계 정비, 학교·폐교 등 공공자산 활용을 결합한 통합적 정책 전환이 필요함.

실천 과제

(정책목표) 생활권 재생에너지 보급 확대를 통해 시민의 에너지비용 경감·에너지복지 증진·지역일자리 창출·탄소감축을 동시에 달성.

① 이행 과제: 2030 탄소중립 정책 재수립

2030년 40% 탄소 감축을 목표로 한 서울시 탄소중립 정책 재수립.

건물, 교통 분야를 중심으로 한 목표 수립과 재정 지원 방안 마련.

자치구 탄소중립 정책과 정합성 수립 및 지원.

② 이행 과제: 공동주택 공용태양광 확대 및 패키지 지원

아파트 옥상·주차장·유휴부지 등에 공용 태양광 설치 확대로 단지 공용전기비·관리비 절감.

옥상 방수, 에너지효율 개선(공용부), 베란다형 연계 등을 묶은 패키지로 참여 인센티브 제공.

지자체의 사전 안전·경제성 검토·표준 설계·보험 지원 등 안심형 지원체계 도입.

보조금, 저리융자, 장기수선충당금 활용 등 금융 및 재정 지원 패키지 도입.

설치 후 유지보수 포함 원스톱 관리(자치구 지원센터 또는 지역에너지협동조합 위탁).

(가칭) 함께 사는 친환경 아파트 단지 시상.

③ 이행 과제: 임차인 참여형 ‘누구나 1태양광’ 보급 확산

임차인·임대인 구분 없이 누구나 소형 태양광(베란다형 등)에 참여할 수 있도록 제도·운영체계 마련.

공공 주도의 안심형 설치·이전·안전점검·보험 지원 모델 도입.

렌탈·초기 비용없는 구독 모델과 장기 이용계약(공동체 유지관리 연계) 보급.

임대인 대상(창호·단열 등 연계 보조) 우선지원 – 임차인 주거 안정 향상.

④ 이행 과제: 학교·폐교를 지역 에너지 전환 거점화

학교 옥상·주차장·운동장 등 유휴 공간에 태양광 및 ESS 등을 적극 설치해, 교육·복지·지역경제와 연계한 에너지 전환 거점 조성.

교육청·지자체 협력체계로 행정절차·재무·운영 부담 경감.

노후학교 리모델링과 태양광·ESS·고효율설비를 결합한 ‘에너지 전환 거점학교’ 모델 개발.

폐교는 지역발전·에너지교육·복지 연계 공공거점으로 재구성하고, 수익은 지역 사업에 재투자.

학생·주민 참여형 교육·운영 프로그램 병행으로 체감도 제고.

⑤ 제도 과제: 서울에너지공사 기능 확대 및 도심 재생에너지 전환의 공공 거버넌스 주체화

서울에너지공사의 역할을 공급 관리 중심에서 시민햇빛발전 지원·에너지 금융·수요관리·데이터 통합 등 전환 촉진 기능으로 대폭 확대.

자치구 원스톱 창구 및 에너지협동조합과의 연계 체계를 구축하여 에너지공사가 현장 운영 네트워크의 중간지원 조직으로 기능.

기능 확대에 상응하는 조직·예산·법적 근거를 정비하고, 시민 참여형 거버넌스 구조를 도입하여 공공성과 운영 효율성 확보.

⑥ 제도 과제: 태양광 유지관리·안전관리·소통을 포함한 운영체계 구축

설치 후 장기적 운영·유지관리를 보장하는 지역기반 관리체계 필요.

자치구 내 에너지관리 원스톱 창구(녹색에너지지원센터) 설치·운영.

지역 에너지협동조합·사회적기업에 유지관리·교육·커뮤니케이션 역할 위탁.

표준 안전매뉴얼·보험상품·성능검증 절차 마련.

⑦ 제도 과제: 재원·금융 인센티브 및 제도적 기반 구축

보조금 의존성을 낮추고 지속가능한 금융 구조 구축.

지자체·중앙의 교차 재원(기후기금·지방재원)과 민간녹색금융(저리대출·렌탈금융) 결합.

설비규모·공익성(공용·학교·임차인포괄)에 따라 지원 강도 차등화.

성과기반 보조(발전량·비용절감 연동) 및 장기 운영비·교체비용을 반영한 금융모델 설계.

⑧ 제도 과제: 참여확대·형평성 장치

취약계층·저소득층·공동주택 저층부 주민의 접근성 확보.

취약계층 대상 우선 배분·무상설치 또는 전액 보조 모델 도입.

공동주택 내부 갈등 예방을 위한 표준 합의절차·분배 기준 제시.

성과·비용 배분의 투명성 확보를 위한 공개보고 및 분쟁조정 창구 마련.

기대효과

민생 체감형 에너지 비용 절감: 공동주택 공용전기비·가구 전기요금 절감으로 가구당 실질적 비용 부담 경감.

형평성·접근성 제고: 임차인·공동주택 거주자·학교 구성원까지 참여 대상을 넓혀 재생에너지 전환의 형평성 제고.

지역일자리 및 경제효과: 설치·운영·유지관리 분야의 지역 일자리 창출과 에너지협동조합 등 지역경제 선순환 촉진.

교육·복지·공동체 강화: 학교·폐교 거점화로 기후교육·복지·지역공동체 활동을 통합 추진, 시민 수용성 제고.

탄소감축 및 정책지속성 확보: 생활권 중심 분산형 발전 확대를 통해 실효적 탄소감축 유도하고, 유지관리·금융·거버넌스 결합으로 지속가능성 확보.

[주거] 7대 과제

정책 2: 집을 따뜻하게, 도시를 안전하고 풍요롭게
“세입자도 누리는 서울형 주택 에너지 전환 정책”

제안 배경

서울은 건물 부문 온실가스 배출 비중이 높고, 노후주택 비율도 빠르게 증가하고 있음. 30년 이상 노후주택 45.6%, 40년 이상 27.2%로 주택 노후화가 에너지 비용 부담, 냉난방 취약, 안전·건강 위험으로 이어지고 있음.

그러나 현행 정책은 제로에너지빌딩(ZEB) 등 신축·대형건물 중심에 편중되어 있어 기축 건물과 중소형·저층주거지 개선 없이는 실효성 있는 탄소중립 달성이 어려운 상황임.

저층 노후주택이 밀집한 지역은 에너지 성능이 낮을 뿐 아니라, 주거 불안정과 주거비 부담이 함께 나타나는 곳이 많아 단순한 시설 개선만으로는 한계가 있음.

그린리모델링과 소규모 정비를 단지 에너지 성능 향상 사업으로 볼 것이 아니라, 장기 공공성과 임대 안정성을 결합한 사회주택 공급 확대와 연계할 필요가 있음. 이를 통해 노후 저층주거지를 개선하면서도 세입자가 계속 거주할 수 있는 기반을 마련하고, 주거복지와 탄소중립을 동시에 달성하는 전환 모델을 구축해야 함.

현재는 세입자가 주택 성능 정보에 접근하기 어렵고, 에너지 비용은 거주자가 부담하지만 개선 결정권은 건물주에게 집중되는 구조적 결함이 존재함. 여기에 지원체계도 사업별로 분절 운영되어 정책효과의 축적과 검증이 어렵고, 리모델링 이후 성능검증과 사후관리 체계도 부족함.

따라서 저층 노후주택의 그린리모델링, 사회주택 전환, 장기 저리금융, 운영·관리 지원을 하나의 정책 패키지로 통합할 필요가 있음.

앞으로는 지역단위·세입자포괄형 실행모델을 마련하고, 공공재원을 전략적으로 재배치하여 노후주택 개선과 사회주택 공급을 함께 추진해야 함. 주택 정보의 공적 체계화, 서울형 주택 에너지효율등급 도입, 동 단위 그린리모델링 시범, 사회주택 지원센터 및 공공금융 연계를 통합적으로 설계함으로써, 주거복지·기후대응·지역일자리·도시안전을 동시에 달성하는 서울형 전환 정책이 필요함.

실천과제

(정책목표) 노후주택·저층주거지 에너지 성능 개선을 통한 냉난방비 경감, 기존건물 중심 온실가스 감축 가속화, 세입자까지 포괄하는 주거복지형 탄소중립 구현, 데이터·금융·지역 실행조직을 결합한 장기 전환체계 수립.

① 이행 과제: 저층 주택용 건물의 리모델링 통한 사회주택 공급확대

대상: 저층 노후 주택의 그린리모델링 및 소규모정비사업을 희망하는 주택조합

내용: (1)그린리모델링에 대한 장기대출이자지원 (2)최소 10년 상환기간 내 사회주택으로 임대공급계약 (3) 주택조합결성지원, 사회주택 운영, 재정 관리를 전담하는 사회주택지원센터 운영.

금융구조: 연 1%대 장기저리대출(10년 이상), 서울시 주택진흥기금 및 기후대응기금 활용.

② 이행 과제: 동 단위 그린리모델링(선도지구·시범사업)

대상: 재개발·재건축 여건이 낮고 노후도가 높은 동네(저층주거지 중심).

모델: 마을단위 집단 리모델링, 협동조합형 ESCO, 공공지원형 파일럿(성능검증 포함).

금융구조: 공용분담·분할납부(에너지비용 절감분 연동)·저리융자 결합.

③ 이행 과제: 자치구 녹색건축지원센터 및 지역 전문가 생태계 구축

역할: 상담·설계·시공연계·사후관리·세입자 안내의 원스톱 서비스 제공.

인력: 지역 주택수리·리모델링 전문인력 양성·인증체계 구축.

연계: SH·한전·가스공사·지역협동조합과 협업체계 수립.

④ 제도 과제: 녹색건축기금과 금융 인센티브

내용: 공사비 보조·저리융자·세제혜택을 결합한 녹색건축기금(주택도시기금·기후대응기금 연계).

운영원칙: 성능향상 수준에 따른 차등지원·녹색금융(등급별 금리우대) 도입.

관리: 성과기반 지급(리모델링 전후 검증 결과에 연동).

⑤ 제도 과제: 주택 정보 체계화 및 우선 지역 식별

내용: 20년 이상·저층주거지 중심의 위험거처·노후도·에너지성능·안전 이력 조사 확대.

산출물: 서울시 통합 건축물·주택 성능 데이터베이스(노후도·단열·난방 연료·개선 이력 등).

활용: 정책 우선순위 설정, 재원 배분 기준, 성과평가 지표로 활용.

⑥ 제도 과제: 서울형 주택 에너지효율등급 제도화

내용: 민간주택(자가·임대 포함)을 대상으로 한 서울형 등급 체계 마련 및 조례 제정.

산출물: SH 공공임대·서울시 보조·융자 사업 우선 적용, 리모델링 전후 성능 데이터 축적·공개.

기대효과: 지원대상 선정의 투명성 확보 및 민간 확산 유인 제공.

⑦ 제도 과제: 건축물 성능 정보공개와 세입자 권리보장

내용: 건축물 성능정보 공개 포털 구축(위험거처·공공지원사업 성과·에너지효율 등급).

산출물: 세입자 보호: 공공임대 임대계약 시 성능고지 의무화, 서울시 지원주택의 임차인 고지 가이드라인 마련.

기대효과: 주거선택권 확대·성능 기반 임대시장 형성.

재원조달

기존 사업 통합: BRP 융자, 안심집수리, 희망의 집수리 등 기존 사업을 녹색건축기금 틀로 재구조화.

기금원천: 주택도시기금·기후대응기금·이행강제금·지방채·민간자본(녹색금융) 병행.

지급체계: 성능향상(검증) 기반 성과 지급 방식으로 재원 효율성 제고.

실행체계

총괄: 서울시 본청(정책·재원조정, 성과관리).

현장: 자치구 녹색건축지원센터(원스톱), SH(공공임대 선도적 적용), 유틸리티(절감데이터 검증), 지역협동조합·전문기업(시공·유지관리).

평가: 표준화된 성능 검증 매뉴얼 및 공개 포털을 통한 투명성 확보.

기대효과

시민 생활비 경감: 난방·냉방비 절감으로 실질적 주거비 부담 경감.

온실가스 감축: 기존 건물 성능 개선으로 건물 부문 배출 저감 가속.

세입자 권리 강화: 성능 정보 고지·공개로 임차인의 주거선택권과 협상력 향상.

지역경제·일자리: 지역 단위 시공·유지관리·에너지 관리 일자리 창출.

도시안전·건강성 제고: 단열·설비 개선으로 폭염·한파·안전사고 대응력 강화.

정책 지속가능성: 데이터·금융·지역조직 결합으로 장기적 전환체계 확립.

[이동권] 4대 과제

정책 3: 10분 생활권 자전거 – 지하철 연결망 구축
“자전거로 10분, 지하철로 어디든 — 대중교통으로 연결된 서울”

제안 배경

서울의 대중교통은 촘촘하지만 지하철역에서 최종 목적지(1–3km)로의 이동은 불확실성(대기·경로·시간변동)이 커 시민 체감 편의가 낮음. 짧은 거리임에도 도착시간 예측 불가로 일상 흐름이 흔들리는 문제가 반복됨.

현재 라스트마일(최종 이동 구간) 해결 수단으로서 자동차·버스는 시간변동·혼잡·주차 문제를 안고 있으며, 도보는 시간 비용이 큼.

반면, 자전거(공공자전거 포함)는 대기시간이 없고 이동시간 예측성이 높아 1–3km 구간에 적합함.

사례 – 마곡지구: 공공자전거 이용의 약 91.5%가 1–3km 범위에서 발생, 대여의 약 75%가 지하철역 인근에서 이뤄짐. 출퇴근 시간대 이용 집중과 평지·집적된 도시구조가 결합되며 지하철–자전거 결합이 높은 효율을 보임.

이동 속도보다 ‘예측 가능한 이동(Zero-wait)’ 체계 설계가 필요. 이에 지하철의 장거리 이동력과 자전거의 즉시 이동성을 통합해 생활권(3km/10분) 기반 네트워크를 구축해야 함.

실천과제

(정책목표) 지하철 환승을 자연스럽게 연결하는 3km 생활권 자전거 네트워크를 조성해 대기·단절 없는 이동, 라스트마일 해결, 일상 이동의 예측성 확보.

① 이행 과제: 지하철–자전거 완전 환승체계 구축

모든 지하철역 출구 권역에 고밀도 자전거(공공대여소) 배치.

출구→대여소 보행거리 최소화.

출퇴근 시간대 수요 기반 집중 배치·실시간 재배치 시스템 운영(데이터 기반).

지하철 하차 후 즉시 자전거 이용으로 ‘기다리지 않는’ 이동 구현.

② 이행 과제: 3km 생활권 자전거 네트워크 정비

도시를 3km 단위 생활권으로 재편성.

생활권 내 직선성 높은 자전거도로·전용차로·연결축 정비.

따릉이 이용이 높은 지역을 중심으로 출퇴근 시간대 자전거 전용 도로 시범 운영
(예 : 영등포구청역).

자전거 도로 단절구간(육교·대형도로·공터) 제거 및 연결용 소형 인프라(램프·계단형 램프·저면 횡단대) 우선 보완.

안전성 확보를 위한 조치로 조명 뿐만 아니라 자동차 속도 제한, 일방통행 조치를 통한 자전거도로 확보에 필요한 물리적 공간 확보로분리(물리적) 도입.

③ 제도 과제: 공공자전거 체계 마련(전기자전거 및 요금체계)

공공자전거 따릉이- 지형(언덕)·이용자 특성에 맞춰 전기자전거 비율을 확대한 혼합형 운영.

소형화·경량화 옵션과 카고바이크 등을 생활서비스(배달·육아)에 맞게 배치.

공공자전거와 정기권(대중교통 통합카드) 연계, 환승할인·정액권 도입.

통합요금체계·환승할인으로 비용 측면의 이용 유인 제공.

기대효과

이동 안정성 확보: 대기·단절 제거로 도착시간 예측 가능성 높아져 일상 계획성·시간효율성이 개선.

라스트마일 해결에 따른 대중교통 효율성 증대: 지하철의 이용 편의성 강화로 전반적 대중교통 수요·효율성 증진.

서울시민 삶의 질 개선: 이동 스트레스 완화, 여유시간 증가, 생활 리듬 안정화.

도시공간의 전환: 자동차 의존 축소·사람 중심 공간 지향—도심 혼잡·주차 수요 완화, 공공공간 회복.

환경·보건 효과: 단거리 자동차 이용 대체에 따른 탄소·미세먼지 저감, 신체활동 증가에 따른 공중보건 개선.

지역경제·일자리: 자전거 인프라 설치·유지·운영·데이터서비스 등 분야의 지역 일자리 창출.

정책 4: 월 4만원 기후동행카드 도입
“월 4만원으로 이동비 절감, 에너지 위기 대응까지”

제안 배경

중동 정세 등 지정학적 불안으로 국제 유가·에너지 가격 변동성이 커져 가계 부담과
도시 혼잡·탄소배출 리스크가 증가함. 공급 중심 대응만으로는 취약.

서울은 촘촘한 지하철·버스·공공자전거(따릉이) 인프라를 보유하고 있어 요금 정책으로 수요관리(승용차 전환)를 유도할 여지가 큼.

기존 기후동행카드(현행 약 6만 2,000원)는 비용 유인 한계가 있어, 월 4만 원 수준으로 재설계할 경우 기존 대중교통 이용자의 정기권 전환과 일부 자동차 통행의 대중교통 전환을 동시에 촉진할 수 있음(요금탄력성·이용분포 기반 추정: 가입률 현 6%→약 12–14%, 이용자 증가 수십만~백만 수준 가능).

실천 과제

요금·혜택: 월정액 4만 원(현행 대비 약 35.5% 인하). 따릉이 무료 환승(정해진 회차·시간 범위) 포함. 취약계층·청년·고령자 추가 보조 옵션 검토.

대상·유통: 서울시민 대상(법인·단체 요금상품 병행), 서울페이 연동 전자바우처형 자동결제.

운영체계: 서울시(총괄)–교통공사·버스사·따릉이 운영기관 정산협약 체결, 데이터 공유·환승정산 시스템 연동.

재정 대책: 초기 재원은 서울시 예산·기후기금·중앙 협의·혼잡통행료 수입 등 혼합 사용. 시범운영을 통한 실수요·재정영향 산정 후 확대.

기대효과

이용·가입 증가: 요금 인하로 기존 대중교통 이용자 내 정기권 전환 확대(가입률 약 6%→12–14%, 약 140–165만명 가능).

자동차 통행 감소: 유가충격과 요금 유인이 결합될 경우 자동차 통행의 유의미한 전환(수만~십만 명 단위) 기대.

사회비용 절감: 혼잡비용·연료비·주차비 절감(예시: 하루 수십만 건 통행 감소 시 연간 수천억 원 규모 절감 가능).

탄소·환경 개선: 통행 감소 기반 연간 수십만 톤 이산화탄소 배출량 저감(시나리오 기반 추정).

민생효과: 가계 교통비 직접 경감, 라스트마일 연계로 이동 편의성 개선.

후속 정책 과제

A. 대중교통 서비스 개편

배차·노선 최적화(빅데이터 기반 증편), 환승동선·역시설 개선, 정시성·혼잡도 KPI 도입 — 요금 인하로 유입된 수요를 수용하고 재이용으로 연결.

B. 노동으로서의 교통 분야 혁신

증편에 따른 운전·정비·관리 인력 충원 계획, 처우·교대근무 개선, 재교육·직무전환 프로그램 운영, 노사정 협의체로 고용·운영 안정성 확보.

C. 수도권 통합 교통패스(광역 연계)

서울·경기·인천 간 단계적 통합 요금 모델·정산 플랫폼 연구·시범, 광역 환승허브 파일럿 — 생활권 확대에 따른 광역 전환 유도.

D. 혼잡통행료 인상(외부비용 내부화)

피크·구간 가변 요금 도입으로 자동차 통행의 사회적 비용을 반영. 수입은 대중교통 증편·인프라·취약계층 보조에 전용. 단계적 시범 적용과 보완대책(물류·영업 영향 경감) 병행.

[자원순환] 6대 과제

정책 4: 수리권 보장하고 순환 산업 키우는 서울
“고쳐 쓰는 도시를 넘어, 오래 쓰는 산업 도시로 전환”

제안 배경

서울의 자원순환 정책은 서울새활용플라자와 자치구 거점을 통해 새활용·재사용·교육 기반을 넓혀 왔으나, 폐기물 발생 자체를 줄이는 수리·재사용·장기사용 정책은 아직 부수적 위치에 머물러 있음.

순환경제의 핵심은 재활용 확대만이 아니라, 제품을 더 오래 쓰고 덜 버리게 만드는 감량·재사용·수리 체계 구축에 있음.

2026년 수도권 생활폐기물 직매립금지 시행과 잔재폐기물 처리 부담 증가는 서울시가 폐기 이후 처리 중심 정책에서 발생 억제 중심 정책으로 전환해야 함을 보여줌.

서울시민은 고장 난 제품을 수리하고 싶어도 부품 접근성 부족, 정보 비공개, 가격 불투명, 지역 수리망 약화로 교체를 선택하게 되며, 이는 생활비 부담과 자원낭비를 동시에 키움.

따라서 서울시는 새활용 정책을 넘어, 전자제품·생활가전·자전거 등 수리가능 품목의 수리권 보장, 지역 수리거점 확대, 공공조달 개편, 기술인력 육성을 결합한 수리·재사용 중심 순환경제 전략을 마련할 필요가 있음.

실천과제

(정책목표) 서울시민 수리권 보장, 정보 접근성 향상, 생활권 접수거점 및 권역별 전문수리거점 같은 이중 구축 구조 및 네트워크 활성화를 통한 순환 산업으로의 전환.

① 이행 과제: 서울형 수리가능성 기준 도입

내용: 서울시와 자치구, 산하기관이 구매하거나 지원하는 전기전자제품, 자전거, 공공비품, 생활설비에 대해 내구성, 분해·수리 용이성, 부품공급 기간, 수리매뉴얼 접근성, 업데이트 지원 여부를 평가항목 반영.

산출물: 공공조달과 서울시 보조금·지원사업에 적용하는 수리가능성 기준으로 ‘서울형 수리권’ 도입.

구매가격만이 아니라 유지관리비, 수리 가능성, 사용연수까지 포함한 총보유비용 기준으로 공공구매 관행을 전환.

서울시는 공공부문부터 선도 적용해, 국가의 제조사 전반에 대한 수리권 의무화를 제안.

② 이행 과제: 자치구 수리·재사용 거점 재편

내용: 기존 재활용센터, 리앤업사이클플라자, 자원순환 거점을 활용하여 생활권 접수거점 및 권역별 전문수리거점이란 이중 구조 구축.

산출물: 생활권 거점은 상담, 접수, 간단 진단, 소형 수리, 재사용 판매, 교육 기능을 담당하고, 권역별 전문거점은 전기전자제품, 자전거, 가구, 공공비품 등 중수리·전문수리 담당. 지역 수리점·수선점·협동조합·사회적기업·장인 네트워크를 연결하는 허브 운영.

③ 이행 과제: 공공수요를 활용한 수리·재사용 시장 창출

내용: 서울시, 교육청, SH, 산하기관이 사용하는 가구, 정보기기, 자전거, 생활설비, 공공비품에 대해 교체 우선에서 수리·재사용 우선으로 전환.

산출물: 학교, 공공임대주택, 복지시설, 도서관, 체육시설 등에서 발생하는 유지보수 수요를 지역 수리업체와 연계하여 안정적인 시장 창출. 공공발주 기준에 수리 가능성, 재사용 가능성, 지역업체 참여, 유지관리 성능을 반영하고, 기존 녹색제품 구매실적과 연계해 수리·재사용 실적을 별도 관리.

④ 제도 과제: 지역 제조 기반과 연계한 수리산업 거점 육성

내용: 세운상가, 을지로, 문래, 성수 등 기존 제조·가공·정비 역량이 남아 있는 지역을 중심으로 수리·재제조·수선 산업거점 육성.

대상: 전자·생활용품·자전거·가구 분야는 수리·재제조 중심으로, 의류·신발·가죽 분야는 수선 서비스와 기술전수 중심으로 구분 지원.

산출물: 공동장비, 공동작업장, 진단장비, 시험공간, 공동물류, 공동조달 기능을 우선 구축하고, 관광형 특화거리보다 기술축적과 판로 확대.

서울새활용플라자는 새활용·소재·교육 허브로, 지역 산업거점은 수리·재제조 허브로 기능 분담.

⑤ 제도 과제: 전 시민 대상 ‘서울형 수리보너스’ 도입

대상: 서울시민.

내용: 서울시민 누구나 등록된 수리점에서 의류·신발·생활가전·자전거·생활용품 등을 수리할 경우, 품목과 수리 유형에 따라 일정 금액을 청구서에서 즉시 차감하는 서울형 수리보너스 도입.

프랑스 사례처럼 수리비 전액 보전이 아니라 소액·정액 지원을 넓게 적용하여 수리 경험을 일상화.

의류·신발·생활수선은 소액 수리보너스, 생활가전·자전거·소형기기는 중간 수준의 수리보너스로 구분하여 운영.

‘우리동네 수리지도’에 등록된 지역 수리점, 공공수리거점, 협동조합, 사회적기업, 인증 리퍼브 업체 등에서 사용 가능.

수리 후 보증과 표준 견적 안내를 의무화.

⑥ 제도 과제: 기술인력 양성 및 사업 승계 지원

내용: 장인 고령화와 기술 단절에 대응하기 위해 수리기술 교육-현장실습-사업승계를 묶은 서울형 수리기술 양성체계 마련.

서울시 기술교육원, 폴리텍, 지역대학, 민간 장인 네트워크와 연계해 전자수리, 자전거정비, 가구보수, 의류·가죽 수선, 공공비품 유지관리 교육과정 운영

은퇴 기술자와 청년 창업자, 기존 소상공인 간 멘토링과 승계 프로그램을 운영하고, 초기 장비비와 디지털 전환비 지원.

기대효과

시민이 고장과 교체 앞에서 곧바로 새 제품 구매로 내몰리지 않게 되어, 예상치 못한 생활비 지출을 줄이고 생활안정성을 높일 수 있음.

수리권 보장과 공공수요 창출을 통해 동네 수리업을 보호하는 수준을 넘어, 서울형 순환산업을 새로운 도시산업으로 육성할 수 있음.

세운·을지로·문래·성수 등 기존 제조기반 지역을 미래형 저탄소 산업거점으로 재편하여 지역경제와 일자리를 동시에 살릴 수 있음.

제품 수명 연장, 재사용 확대, 폐기물 감축을 통해 자원소비와 탄소배출을 구조적으로 줄일 수 있음.

시민에게는 “고쳐 쓰는 것이 불편한 선택이 아니라 가장 합리적인 선택”이 되는 도시환경을 만들고, 서울의 자원순환 정책을 생활복지와 산업전환이 결합된 모델로 발전시킬 수 있음.

참고문헌

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