- 녹색전환연구소, 기후부 정보공개청구 결과 ‘1차 탄소중립기본계획 2025년도 추진상황 점검 결과 종합보고’ 1일 공개
- 1만 1,579개 과제 자체점검 결과, 정상추진·평가제외 빼면 절반에도 못 미쳐
- 달성 아닌 ‘정상추진’…이행률 77.5%의 속사정
- “예산도 실적도 딴 길”…부문별 성적표 뜯어보니, 건물·수송 부문 목표 미달
- 건물 부문 감축 66.5% 그쳐…전체 탄소중립 실적 끌어내려
- 전북 135.6% vs 대전 40.7%…시·군·구 유형별 최대
- “지역 격차 해소 열쇠는 제도 여부”…실행전략과 예산 집행은 엇갈려
- 고이지선 지역전환팀 팀장 “제2차 탄소중립기본계획에서는 예산·제도·통계 전반을 정비 필요”

전국 226개 기초지방자치단체가 2025년 한 해 동안 추진한 온실가스 감축과제를 자체 점검한 결과, 2025년 목표(2,401.9만 톤) 대비 87.2%를 감축하는 데 그쳤다. 기초지자체의 제1차 탄소중립·녹색성장 기본계획의 첫 이행점검부터 목표치에 미달한 것이다.

현재 탄소중립 경로는 해마다 균등한 폭으로 감축량을 늘려가는 선형 구조다. 이행 첫해부터 목표에 못 미쳤다는 것은 그만큼 전체 경로와의 격차가 벌어지기 시작했다는 뜻이다. 이 격차를 지자체의 부진으로만 돌리기는 어렵다. 지자체 감축사업을 재정적으로 뒷받침해야 할 정부가 제 역할을 못 하고 있다는 지적이 나온다.

민간 기후정책 싱크탱크 녹색전환연구소는 ‘제1차 시·군·구 탄소중립·녹색성장 기본계획 2025년도 추진상황 점검 결과 종합보고’를 입수한 결과를 1일 공개했다.

탄소중립기본계획은 국가와 지자체가 수립하는 법정계획이다. 온실가스 감축목표와 부문별 이행과제를 담고 있다. 앞서 각 기초지자체는 올해 5월까지 2025년도 추진성과 자체 점검 결과를 기후에너지환경부에 제출했다. 기후부는 이를 취합해 올해 기초지자체의 첫 이행실적 점검을 진행하고, 그 결과를 국가 기후위기대응위원회에 보고했다.

해당 종합보고서는 일반에 공개되지 않았으며, 연구소는 기후부에 정보공개청구를 거쳐 보고서를 입수했다.

“부문별 실적 편차 ↑” 건물·수송 목표 미달…예산 배분·집행률 엇갈려

먼저 2025년 감축목표 대비 실적은 부문별로 갈렸다. 농축수산(124.2%)과 폐기물(108.6%)은 목표를 초과한 반면, 건물(66.5%)과 수송(90.5%)은 목표에 못 미쳤다.

목표 대비 실적을 비율로 보면 농축수산·폐기물이 가장 앞서지만, 실제 감축량으로 보면 순위가 뒤집힌다. 건물이 전체 감축량의 34.1%로 가장 크고, 수송이 24.6%로 뒤를 잇는다. 두 부문이 전체 감축량의 58.7%를 차지한다. 반대로 달성률 1위인 농축수산은 절대 감축량으로는 전체의 8.3%에 그쳐 5개 부문 중 가장 작다.

예산 배분도 실적과 엇갈렸다. 집행된 전체 예산 13조 3,965억 원 중 57.8%가 수송 부문에 집중됐다. 나머지 17.3%가 건물 부문, 4.4%가 농축수산 부문에 쏠렸다. 수송은 예산 비중이 가장 컸지만 목표 대비 90.5%에 그쳤고, 농축수산은 예산 비중 4.4%로 124.2%를 기록했다.

계획 대비 실제 ‘집행률’을 보면 양상이 또 다르다. 전체 예산 집행률은 계획 대비 77.6%였고, 재원별로는 국비 34.3%, 지방비(시도비 20.1%+시군구비 28.6%) 48.7%, 민간 16.9%로 구성됐다. 정작 실제 감축량 비중이 가장 큰 건물 부문의 예산 집행률은 17%에 그쳐 전체 평균을 크게 밑돌았다. 세부적으로는 국비 집행률 2.7%, 시군구비 집행률 7%였다. 국비 집행이 가장 더뎠던 것이다.

개별 사업 단위로 보면 예산 규모가 작은 사례도 있다. 예를 들어 그린리모델링 사업 예산은 1,383억 원, 자전거 인프라 관련 사업 예산은 1,300억 원에 그쳤다. 신재생에너지 보급·확대 사업에 배정된 예산은 162억 원에 불과했다.

같은 이름의 항목이 부문을 넘나드는 사례도 있다. 신재생에너지 주택지원사업, 신재생에너지 융복합지원사업 등은 건물 부문의 신재생에너지 확대(5,339억 원)와 추가감축(전환) 부문의 신재생에너지 보급·확대(162억 원)에 각각 대표 추진과제로 올라 있다.

두 부문을 가르는 분류 기준부터 명확히 할 필요가 있다. 이런 사례가 226개 지자체 단위로 누적되면 전체 집계의 정확성에 영향을 줄 수 있다는 게 연구소의 설명이다.

“이행률 77.5%의 함정”…기준 없는 ‘정상추진’, 지자체 스스로 자체 평가

기후부는 226개 기초지자체의 2025년 온실가스 감축대책을 자체 점검한 결과, 이행률이 77.5%에 이르렀다고 밝혔다. 점검 대상은 226개 기초지자체의 온실가스 감축대책 1만 1,579개 과제다.

‘달성’으로 분류된 과제는 전체의 43.3%에 그쳤다. ‘정상추진’ 중인 과제가 21.1%였고, 나머지는 ▲‘평가제외’ 17.0% ▲‘미달성’ 12.9% ▲‘달성도지연’ 4.7% 순이었다. 기후부가 밝힌 이행률 77.5%는 달성과 정상추진(완료되지 않고 진행 중인 과제)을 더한 수치다.

문제는 이 전망의 근거가 되는 기준이 명확하지 않다는 점이다. 지자체의 자체 판단에 상당 부분 기대는 구조여서, 실제로는 지연되거나 좌초될 과제까지 정상추진으로 잡혀 있을 가능성을 배제할 수 없다. 여기에 이 달성률은 감축량이 아닌 ‘과제 수’를 기준으로 집계된 것이라는 점도 짚어볼 대목이다. 올해 목표치에는 못 미쳤더라도 2030년까지 목표를 달성할 것으로 전망되면 정상추진으로 분류되는 식이다.

이 때문에 기후부가 이 ‘정상추진’ 과제까지 더해 이행률 77.5%를 발표한 것은 실제 이행 상황보다 부풀려진 수치라는 지적이 나온다. 이에 대해 기후부는 종합보고 내에서 점검방법은 지자체 스스로 과제 이행여부를 진단·점검하는 자체평가이며, 기후부의 역할은 표준 양식·가이드라인을 지원하는 데 그친다는 점을 명시했다. 제3자나 전문기관의 외부 검증 절차도 없다는 것이다.

아울러 전체 1만 1,579개 과제 중 2,031건(17.5%)이 미달성 또는 지연을 겪고 있는 것으로 분석됐다. 이 중 상당수가 건물(34.8%)과 수송(28.4%) 부문에 집중돼 있었다. 원인별로는 인력·예산 문제가 32.8%로 가장 많았다. 계획이 바뀐 변경과제도 3,703건(32.0%)이고, 이 중 917건은 사업이 종료·일몰·폐지됐다.

예를 들어 경남 거제시의 산림 흡수원 숲가꾸기 사업은 대상지 부족으로 사업량 자체가 축소됐다. 충북 단양군의 저탄소 논물관리 확대 사업은 농림축산식품부의 시범사업 종료로 중단됐다. 서울 구로구의 신축 공공건물 제로에너지건축물(ZEB)은 시행 준공은 됐지만 인증 절차가 지연됐다.

전담조직·제도 갖춘 지자체, 감축 실적도 높아

한편, 지역별 편차도 컸다. 전북(135.6%)은 목표를 크게 초과했고 대전(40.7%)은 절반에도 못 미쳤다. 행정구역 유형별로 보면 자치구(108.1%)가 가장 우수했고, 시(76.3%)는 대규모 인프라 투자에도 가장 부진했다. 비용 대비 감축 효율로 봐도 자치구가 톤당 64만 원으로 가장 낮았고, 시는 톤당 101만 원으로 가장 높았다.

행정구역이 아니라 배출 특성에 따라 나눈 4개 유형 간에도 편차가 뚜렷했다. 도시가 밀집한 ‘도시집중형’이 117곳(52%)으로 가장 많은데, 달성률은 77.9%로 4개 유형 중 가장 낮았다. 산업·발전시설이 많은 ‘산업발전특화형’(66곳, 104.8%), 여러 특성이 섞인 ‘복합형’(17곳, 104.2%), 산림 등 흡수원이 많은 ‘흡수형’(26곳, 116.8%)은 모두 목표를 넘겼다. 도시집중형 지자체는 건물 부문 과제 비중이 높아, 앞서 확인한 건물 부문의 낮은 달성률(66.5%)과 맞물린 결과로 풀이된다.

지역이나 유형과는 별개로, 전담 조직·제도 여부에 따라 실적이 갈린다는 점도 확인됐다. 탄소중립이행책임관, 온실가스감축인지예산제, 탄소중립지원센터 같은 체계를 갖춘 지자체는 그렇지 않은 곳보다 평균 감축량이 최대 139.8% 많았다.

이런 제도적 기반의 필요성은 정부도 인정하고 있다. 기후부는 지난 7월 김성환 장관 주재로 광역 지방정부 부단체장 간담회를 열고 ‘지역사회 탄소중립 달성을 위한 실행전략’을 공개했다. 당시 기후부는 보도자료를 통해 온실가스감축인지예산제 도입을 위한 제도적 기반 마련과 우수 지자체 사업비 지원 확대, 탄소중립지원센터 거점화 등을 추진 과제로 제시했다. 건물 부문에 대해서도 태양광·히트펌프 등 설비 도입 시 공사비를 금전적으로 지원하겠다고 밝힌 바 있다.

그러나 비슷한 시기 보고된 종합보고서를 보면 사정이 여의치 않다. 온실가스감축인지예산제를 운영 중인 지자체는 226곳 중 10곳(4.4%)에 그쳤고, 탄소중립지원센터를 지정한 곳도 42곳(18.6%)에 머물렀다. 실행전략이 집중 지원을 약속한 건물 부문의 국비 집행률은 오히려 2.7%로 가장 낮았다.

이에 대해 고이지선 녹색전환연구소 지역전환팀 팀장은 “실행전략에서 제시한 지원 방향과 실제 예산 집행 사이에 정합성이 떨어진다”며 “건물과 수송 등 핵심 부문의 구조적 부진, 예산 중심 정책 설계, 제도화 확산의 더딤, 지방 실행 역량, 점검체계의 신뢰성이 맞물린 구조로 보고 있다”고 평가했다.

그는 이어 “앞으로 세울 지자체의 제2차 탄소중립기본계획에서는 예산 배분·집행 방식을 재설계하고, 책임관 지정·감축인지예산제·지원센터 지정 같은 제도화 장치를 전체 지자체로 확산하며, 부문 간 분류 기준을 명확히 하고 외부 검증 절차를 도입하는 방향으로 보완돼야 한다”고 강조했다.